森林资源流转是指森林、林木的所有权人、使用权人或者林地的使用权人，在不改变林地所有权性质和用途，依法将全部或者部分森林、林木的所有权、使用权或者林地使用权转移给他人的行为。我省是南方集体林区，集体林权制度主体改革基本完成，森林资源流转总体上处于起步的初级阶段。由于国家法律法规对森林资源流转只作了原则性规定，缺乏具体的流转权利义务的规定及相关配套制度，我省森林资源流转普遍存在制度不健全、操作不规范、平台不完善、权益保障不到位等现象，一些地方还出现了自发、无序、低价甚至超出法定范围流转、破坏森林资源及生态环境的情形，从而引发林权纠纷，造成国家、集体森林资源资产流失，影响林区和谐稳定。为深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，深化林权制度改革，促进森林资源保护和可持续利用，规范森林资源流转行为，保护流转双方合法权益，促进社会稳定和谐，推进生态湖北建设， 9月25日闭幕的省十二届人大常委会第十一次会议通过了《湖北省森林资源流转条例》（以下简称条例）。条例根据我省林业实际，坚持问题导向，从我省森林资源流转存在的主要问题出发，对森林资源流转的范围和程序、流转合同、流转监督管理与服务和法律责任等方面作出了明确规定。

　　一、科学界定森林资源流转范围

　　条例的立法目的是既要促进森林资源流转，更要促进森林资源保护和生态环境改善，切实防止森林资源流转过程中重经济效益轻生态效益和社会效益、破坏森林资源和生态环境。按照这一思路，条例规定，在不改变林地所有权和用途的前提下，森林、林木的所有权、使用权和林地使用权可以依法流转。可以流转的森林资源的类型，限定于《中华人民共和国森林法》及其实施条例规定的四类情形。鉴于我省部分地区存在大量宜林荒山、荒沟、荒丘、荒滩，一定程度上影响了森林生态效益、社会效益和经济效益，为了解决这些地区“无人种树”、“无钱种树”的问题，条例鼓励宜林荒山、荒沟、荒丘、荒滩依法流转，开展林业生产经营活动。生态公益林是以提供森林生态和社会服务产品为主要目的的防护林和特种用途林，包括水源涵养林、水土保持林、防风固沙林、护岸林、自然保护区的森林和国防林等。考虑到生态公益林在保护和改善人类生存环境、维持生态平衡、保存物种资源等方面的重要作用，为了防止生态公益林遭到破坏，条例禁止生态公益林流转，同时要求县级以上林业主管部门加强生态公益林管护与管理。

　　二、规范森林资源流转程序及期限

　　条例对国有森林资源流转、集体统一经营的森林资源流转，以及其他森林资源流转的方式、程序分别作了规定。为防止国有森林资源资产流失，条例规定国有森林资源的流转应当按照管理权限经过批准，并向社会公示流转方案，依法公开进行招标或者拍卖。对集体统一经营的森林资源流转，要求将该森林资源基本情况、流转方式、最低保留价、收益分配方案等在本集体经济组织内公示，依法经集体经济组织成员同意，从程序上防范流转中暗箱操作、不正之风的发生，充分体现了公开、公正、公平的原则。由于林业生产投入大、周期长、风险高，为发挥市场配置资源的决定性作用，调动社会投资林业的积极性，培育新型林业经营主体，推进林业规模经营，同时防止短时间内森林资源多次流转可能引起的圈地倒卖牟利、不利于植树造林和保护生态环境、损害流出方的合法权益等问题，条例规定森林资源流转的期限一般不得超过三十年，最长不得超过七十年；同时规定同一森林资源两次流转的间隔期限，不得少于两年。

　　三、规范森林资源流转合同及权利义务关系

　　引导流转双方依法签订森林资源流转合同，是保护当事人合法权益的重要手段。为依法平等保护流转各方合法权益，结合林业生产特点，根据合同法，条例对森林资源流转合同的主要内容及示范合同文本作了规定。为防止流入方只采伐林木、不更新造林，或者通过流转取得林权后，只圈地不开展林业生产经营，通过囤地再流转非法牟取林地经营权的增值收益，损害森林生态效益和社会效益，条例规定流转合同应当对林木采伐利用方式、造林责任、森林资源保有量以及再流转的条件和程序等主要内容进行约定。条例规定流入方有权按照合同约定，依法自主开展林业生产经营活动，获得相应收益，但必须依法采伐森林、林木，按照规定时限完成造林任务，开展森林资源培育，并承担森林防火、林业有害生物防治等责任，确保森林资源数量不减少，提高森林生态质量；同时规定流出方监督流入方依法保护和利用森林资源。

　　四、加强森林资源流转监督管理与服务

　　条例对森林资源流转后的经营利用监管、林权变更登记、森林资源资产评估、争议救济渠道等作了具体规定。为了保护流转双方的合法权益，防止破坏性的森林资源流转行为，条例规定，县级以上人民政府林业主管部门应当依法对森林资源流转实行监督管理，监督检查流入方保护和合理利用森林情况，发现破坏林地、毁坏林木、不按照规定造林等违法行为的，依法予以处理。为维护国家、集体和社会公共利益，条例规定国有和集体统一经营的森林资源流转应当由具备国家规定相应资质的资产评估机构依法进行森林资源资产评估。评估结果是确定森林资源拍卖、招标的最低保留价和最终交易价格的主要依据。为切实转变政府职能，加强对森林资源流转的服务工作，条例规定鼓励发展林业专业合作社、家庭林场、合作林场等合作组织，引进和培育龙头企业，促进林业产业化、规模化、市场化、集约化经营；各级政府要按照规定落实林业补助、贷款贴息、森林保险补贴等扶持政策，支持流转双方依法开展林业生产经营活动，保护和合理利用森林资源。

　　五、加大违法责任追究

　　为促进森林资源保护和可持续利用，改善生态环境，条例对森林资源流转过程中破坏森林资源和生态环境的违法行为规定了严厉的法律责任。如对流入方两年内未按照国家规定完成造林任务的，责令限期完成造林任务；逾期未完成的不予核发林木采伐许可证，处应当完成而未完成造林任务所需费用二倍罚款。对流转期满时林木未达到规定森林资源保有量的，对流入方处达到该保有量所需费用二倍以下罚款。对流入方未履行森林防火责任的，责令限期改正；逾期不改正的，给予罚款；造成森林火灾构成犯罪的，依法追究刑事责任。对流入方在生产经营过程中擅自改变林地用途或从事开矿、采石、采砂、取土等毁坏林木行为的，提高了处罚下限。条例对提供虚假材料骗取林权变更登记的，资产评估机构及其工作人员在森林资源资产评估中弄虚作假、徇私舞弊的，国家工作人员在森林资源流转管理工作中收受贿赂、滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等违法行为也规定了相应的法律责任。

　　条例于今年12月1日起实施，希望各级人民政府以及林业、国土等相关主管部门认真学习好、宣传好、贯彻好、实施好条例，为促进我省林业改革发展、建设美丽湖北作出不懈努力。

               （作者系省人大常委会副秘书长、省人大法制委员会副主任委员）