讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权，是人民管理国家、社会事务和当家作主的重要体现。党的十八大对地方国家权力机关依法行使重大事项决定权提出了新的更高的要求。近年来，地方各级人大及其常委会在行使决定权方面进行了积极的探索和实践，但总体看，地方人大决定权的行使仍是薄弱环节。如何正确认识、科学规范、有效行使好这一法定职权，值得研究与探讨。

　　一、对重大事项决定权重要性的几点认识

　　我国宪法规定:“县级以上各级人民代表大会及其常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”，这是宪法赋予县级以上地方各级人大及其常委会的法定职权，是宪法确定的国家权力，它集中体现了国家权力属于人民这一根本原则。

　　重大事项决定权的定位。重大事项决定权是人大及其常委会各项职权的重要组成部分，在各项职权中处于重要地位，是人大其它职权的核心和基础。根据宪法的规定，人大及其常委会的职权通常概括为“四权”，即立法权、决定权、任免权、监督权。从宪政角度国家权力机关的职权可进一步概括为两个方面的权力：一是代表人民行使议决权，包括立法权、决定权、任免权，这体现了国家权力的性质和来源；二是监督权，包括法律监督和工作监督，这体现了人民对国家权力的制约和规范。决定权是通过决定或决议的特定形式，对重大事项作出具有法律效力的决定，既是议决权的重要组成部分，又是行使监督权的前提条件。忽略了决定权，人大及其常委会的各项职权就得不到完整的实现。

　　重大事项决定权的本质属性。宪法规定，国家的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。各级人民代表大会及其常务委员会依照宪法和法律规定，代表人民行使管理国家和社会事务的权力。而决定权就是人民行使国家权力的重要内容和形式之一，也是衡量人民是否享有国家权力的重要标志。人大依法讨论决定本行政区域重大事项的过程，其本质就是保证重大事项决策正确性的过程，就是反映、体现本地区人民的意志和根本利益的过程。因此，决定权从本质上体现了人大及其常委会作为国家权力机关的实质，体现了我国依法治国、人民当家作主的宪政理念。

　　重大事项决定权的法律效力。重大事项决定权是宪法和法律赋予人大及其常委会的法定职权，人大及其常委会行使决定权是在履行法定的神圣职责，将人大重大事项决定权束之高阁，就是失职，政府和其他组织超越人大决定权，都是对国家权力良性运行机制的干扰，违反了法律秩序。人大及其常委会讨论决定本地区重大事项，是按照一定的法律程序行使国家权力，这种权力必须由人大及其常委会来行使，它具有最高权威性。因此，人大及其常委会就本地区重大事项作出的决定，在本地区具有普遍的约束力和强制力，不允许其它组织或个人干扰和阻碍决定权的贯彻落实，这是法律的要求，是社会主义民主真实性的体现。

       二、行使重大事项决定权存在的主要问题

　　近年来，在重大事项决定权的行使上，地方人大及其常委会虽然作了积极探索实践，取得了一些成效，但还存在“难作为、不作为、不到位”的问题，具体表现在以下方面：

　　认识误区。一方面，由于“一府两院”对人大行使决定权的认识存在差距，认为大事只有党委决定、政府执行，人大及其常委会只是居于监督地位,本该由人大讨论决定的重大事项也不依法提交。另一方面，人大工作同志思想上有顾虑，对行使决定权过于谨慎，担心对重大事项讨论决定多了，会被误解是向党委要权，和政府争权，把握不好分寸会越权，多一事不如少一事，不愿充分行使决定权。

　　机制局限。我国政治体制实质上是以党委领导为中心的权力辐射体制，党委领导——人大决定——政府执行的权力运行机制尚未理顺。目前，党委决定、政府执行或者党委和政府共同决定地方重大事项仍然是基本的权力运行模式。有时党委甚至包揽了本行政区国家事务的决定，一些重大事项，常常只由同级党委或政府决定就实施，以致把国家权力机关撇在一边，人大的决定权形同虚设。

　　界定宽泛。许多地方虽然对重大事项的范围做过一些规定，但大都比较笼统宽泛，实践中仍不易掌握、难以有效操作，其主要原因是现行法律对重大事项的范围和内涵规定得过于原则。如政府举债、重大民生工程等都应属于重大事项范畴,都应提交人大依法讨论决定，但现行法律没有对此作出明确规定。因此，如何在法律上和实践中将重大事项的规定具体化，就成为影响人大有效行使决定权的一个关键问题。

　　操作不易。一些地方在行使重大事项决定权的规程上进行了一些探索，但缺乏实质性的操作规程和方式方法，影响了讨论、决定重大事项工作的权威性和严肃性。在讨论决定重大事项过程中，有时存在着调查论证不充分、程序把关不够严、作出的决议决定针对性不强等问题。对一些议案，特别是临时提交的议案，缺乏必要的调查论证，直接提请会议讨论决定，从而导致一些决定事项质量不够理想，所作的决定程序性、号召性的多，实质性、刚性的少。

　　权威受损。实践中，虽然就有关重大事项作出了决定，但存在“重决定、轻执行”的现象，致使决定未能得到有效落实，其中既有政府的原因，也有人大自身的原因。政府对决定的重视程度不够，缺乏执行力度；有时人大作出的决定偏重一般性的号召，缺乏具体内容。特别是决定作出后，人大的后续监督制约机制和刚性手段运用不够，且决定的执行没有具体的标准，对决定贯彻执行情况如何评价、如何定性、如何追究责任往往难以把握，影响了执行效果。

       三、有效行使重大事项决定权的对策建议

　　增强主动行使决定权的意识。重大事项决定权既是一种权力，更是一种责任，人大依法行使决定权，并非与党委争权，也不是压缩政府权力空间，而是国家权力机关之本责。党的十八大报告提出：“支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。”把人大决定与立法、监督等职权放在一起，彰显了人大决定权的重要地位。要充分认识到，行使决定权不是一般意义上的民主决策，其本质是代表本行政区域的人民管理地方国家事务。因此，必须从坚持和完善人民代表大会制度、贯彻科学发展观的高度，充分认识依法行使决定权的重大意义。党委、“一府两院”要充分尊重人大的决定权，人大要主动行使决定权。

　　改善地方党委领导方式。从权力主体上讲，人大及其常委会行使决定权是法定职责。从国家权力配置看，随着依法治国方略的推进和政治体制改革的不断深入，目前存在的“党委决策——政府执行——人大监督”的国家权力运行机制模式，会逐步过渡到“党委建议——人大决定——政府执行”的法制轨道上来。就目前的体制来说，一方面，地方人大要自觉主动把党的主张通过法定程序转化为国家意志，使党委决策成为人民群众的自觉行动。另一方面，地方党委也要自觉规范领导方式，在决策后，依法必须由人大讨论决定的重大事项，应主动提交人大讨论决定，决不能一手包办。

　　科学界定重大事项的范围及内涵。地方各级人大及其常委会应充分理解法律原意，对本行政区域内哪些事项属于重大事项加以具体规定。笔者认为，除了有关法律明确规定为重大事项的以外，政府举债、一些重大民生工程、财政性投资兴建的重大工程、人民群众普遍关心的重大改革措施、行政区划调整、国民经济和社会发展计划的重大变更等都应属于重大事项范畴。需要强调的是，在界定重大事项范围时，要兼顾到人大既要依法行使决定权，又要充分尊重政府的行政权。一方面，要防止导致人大过度行使决定权而干扰了政府的行政权；另一方面，又要防止过于谨慎放弃了人大决定权，有损法律尊严。

　　规范行使决定权的操作程序。地方人大行使决定权的过程，是一个民主决策的过程，必须要有严格的程序。笔者认为，至少应经过四个操作程序：一是提出。应建立人大常委会与“一府两院”工作联系制度，以及政府向人大常委会报告重大事项、重大项目、重大资金使用情况等制度。凡是重大事项应由同级“一府两院”提出，也可以由常委会主任会议提出，还可以由常委会组成人员联名提出；二是受理。重大事项提出后，应先由人大常委会工作机构审查，提出受理或不予受理的意见；三是调研。人大常委会工作机构对已受理的重大事项，及时组织调研，形成可供选择的方案；四是审议和表决。在广泛征求意见的基础上，召开常委会会议，讨论审议提交的重大事项，作出决议或决定，转交有关机关实施。在具体操作过程中，提出议案应避免临时动议，审查必须严肃认真，审议和表决要充分发扬民主，作出的决定要及时向社会公布，以便遵守和执行。

　　强化监督维护地方国家权力机关权威。人大作出的决定关键在于落实，这既是行使决定权的出发点，也是决定权运用的终极目的。因此，人大常委会要注重做好决定贯彻落实情况的监督，要探索制定出台决定执行的具体标准，对决定贯彻执行情况如何评价、如何定性、如何追究责任作出明确规定。要坚持行使决定权与监督权有机结合，建立规范的监督制约机制，通过听取和审议专项工作报告、执法检查、工作评议、视察等监督方式，加强对重大事项办理落实情况的跟踪督办。要运用刚性监督手段，对执行不力或拒不执行人大决定的，视情况采取责令限期改正、询问、质询，甚至罢免等措施予以纠正和处理，维护地方国家权力机关依法行使决定权的严肃性和权威性，使依法决定的重大事项得到有效落实。

 （作者系荆门市人大常委会秘书长、办公室主任）