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规范开展人大监督领域 第三方评估工作初探
2022年第11期 —— 调查研究 作者:宜昌市人大常委会课题组

  人大监督工作领域引入第三方评估或开展相关工作,是近年来全国人大常委会和地方人大常委会的新探索新尝试。全国人大常委会2019年在水污染防治法执法检查工作中引入第三方评估,广东、北京、安徽、上海、重庆和广东中山、江苏扬州、河南信阳、江西萍乡等地人大常委会,也在监督工作领域探索委托第三方开展相关工作。目前,湖北省人大常委会及省内部分市州人大常委会也在预算审查监督和部分执法检查工作中引入了第三方开展评估工作。

  人大监督工作领域委托第三方开展评估工作,是指人大常委会在监督工作中引入独立的、有资质的社会组织或专业机构,对监督议题或具体专项工作开展调查评估等相关工作。从各地的具体实践来看,目前这项工作尚处于起步阶段,还存在一些亟待解决的困难和问题。为此,有必要学习借鉴外地的成功经验,就制度化规范化开展人大监督工作领域第三方评估工作,进行探索和研究。

 

一、监督工作领域引入第三方评估的现实意义

  有利于提升监督工作的专业化水平,使人大监督更有针对性、更有底气。过去,常委会组成人员在听取和审议“一府一委两院”工作报告,特别是一些专业性、技术性强的专项工作报告时,或出于对情况不甚熟悉或缺乏可靠的参考依据,往往只能简单听取“一府一委两院”汇报和人大有关专门委员会的审议报告,外行监督内行,难以透过现象深入本质,提出有针对性的建议。这样,涉及“一府一委两院”的专业性、技术性较强的专项工作,如无特殊,一般都能轻松过关。通过引入专业的第三方进行调查评估,形成评估报告,为常委会组成人员提供参考,能够让常委会组成人员在审议该项工作时对整体情况有更准确的把握,以客观事实紧抓要害,有理有据提出意见建议,提高审议的底气和质量。

  有利于突破自身局限,使人大监督更到位、更具公信力。人大常委会开展监督的对象和范围很广,但人大专门委员会、常委会工作委员会及其工作人员配额有限,由于人力、精力及业务能力的局限,监督工作要开展得到位而有效,单靠人大自身力量往往力不从心。同时,人大与“一府一委两院”同属国家机关,而且人大及其常委会各专门(工作)委员会的领导同志大多数来自对口监督单位,这或多或少影响了人大监督的公信力。相比较而言,第三方机构与监督方、被监督方没有利益牵扯,相对独立,能够站在公平公正、客观中立的立场进行评估,为人大监督奠定客观真实的基础,使人大监督更有说服力、公信力。

  有利于扩大社会参与,使人大监督更接地气、更具威力。从外地的实践看,通过引入高校、科研机构、媒体、社会代表、公众等第三方力量有序参与到人大工作中,借力社会监督、舆论监督、群众监督,既有利于形成监督合力,又能扩大社会对群众普遍反映的热点问题的关注,增强人大监督工作的影响力,倒逼“一府一委两院”自觉接受监督、改进工作,积极回应社会关切,取得更好的社会效益。

 

二、目前存在的困难和问题

  缺乏统一认识。监督工作领域引入第三方开展评估或相关工作,是近年来地方人大常委会行使监督职权的一种工作方式方法的探索。但目前,全国各地人大对这项工作的认识仍存在一定差异,很多地方的人大常委会还未实质性启动或计划启动这项工作。

  缺乏制度规范。当前,在明确参与监督第三方机构的选择界定、开展具体监督工作的适用范围、第三方机构开展工作的程序方法以及结果运用等各个方面,都还没有出台规范的制度以及标准。对第三方机构是否具有相关资质或官方背景,没有进行严格的要求,第三方机构是否能够独立而不受干扰的开展,还存在疑虑。针对具体监督事项选定,需具备怎样资质的第三方机构,也没有相应的行业标准。根据监督工作涉及不同内容,第三方机构应当具有与实际履职要求相匹配的技术水平、检测设备和高素质的监督人员,工作人员也应当接受执业能力培训和能力水平测试以取得执业资格,但目前在探索制定或出台第三方机构参与监督工作的规范行业制度和标准方面仍较为欠缺。由于第三方机构选定自主性较强,以至于会出现因第三方机构素质参差不齐而带来较大不公平和误差等现象。

  缺乏有效监督。目前形势下,第三方机构多带有官方背景,在避免第三方受到干预和约束上存在一定难度。对第三方机构参与监督工作的情况,如何监督、谁来监督,本身也是一个问题。有的部门通过直接委托从事本行业、本系统内部的第三方机构开展监督工作,出现监督方与被监督者不分家的情况,难以保证其真正完全、独立、公正行使监督职能。

  缺乏质效保障。如何把第三方机构的作用发挥出来,为工作决策提供合理的依据,是一个需要不断探索的问题。实践过程中,虽然第三方机构专业性强,但在工作效率和质量上,有时难以达到预期。比如,可能会出现要为第三方机构额外花费评估工作之外的服务成本,第三方机构评估结果实用性不高,不能直接体现相关工作的结果等情况。此外,在第三方机构监督结果质效与费用挂钩方面缺乏约束,导致可能存在第三方监督流于形式,第三方监督因设置的考核内容和要求过高而与实际工作不相适应等情况,不能真正发挥出监督考核作用。

 

三、对策与建议

  增强议题确定的针对性。从全国各地开展这项工作的情况看,引入第三方评估的监督工作议题主要有三类:一是专业性、技术性强,人大自身有所局限的议题。如全国人大常委会开展的水污染防治法执法检查,重庆市人大常委会开展的对企业发展法制环境满意度调查,福建省泉州市人大常委会开展的石化工业园区生态环境保护工作监督等。二是社会关注度高、影响面大,与老百姓切身利益相关的议题。如北京市人大常委会开展的全市养老服务需求情况调查,安徽省人大常委会开展的产品质量法执法检查,广东省人大常委会开展的财政支出绩效第三方评估等。三是宏观性、综合性强,需要系统把握的的议题。如广东省人大常委会开展的流域整治工作效果评估,山东省人大常委会开展的石马河、淡水河整治工作效果评估等。在具体工作中,不宜在所有的监督工作议题中都引入第三方评估,应坚持确有必要的原则,科学合理地确定需要引入第三方评估的监督工作议题。

  增强机构选择的科学性。从开展监督工作第三方评估工作的实际看,受委托的第三方评估机构主要有四种类型:一是高校,如广东省人大常委会委托华南理工大学,重庆市人大常委会委托西南政法大学。二是科研机构,如上海市人大常委会委托上海市社会科学院,广东省人大常委会委托广东省环境保护工程研究设计院。三是政府职能部门或其隶属机构,如北京市人大常委会委托的北京市统计局,广东省人大常委会委托的环保部华南环境研究所,重庆市人大常委会委托的社情民意调查中心等,都是隶属于某个政府职能部门的单位。四是社会组织,如重庆市人大常委会委托的重庆资源与经济可持续发展研究会。从实践效果来看,高校、科研机构、社会组织的团队专业水平比较高,但对政府工作不够了解,评估效果较为有限;政府机构团队较为接地气,但独立性和专业性又有所欠缺。因此,选择第三方评估机构时,应坚持“三项原则”。一是独立性原则,第三方评估机构必须独立于评估方和被评估方之外,与其互不隶属。二是公信力原则,第三方评估机构必须是能得到各方认可、具有评估资质资格的专业机构。三是专业性原则,第三方评估机构必须要有承担评估责任和进行评估的能力,能整合高层次专家,构建科学的评估指标体系。基于上述三项原则,选择第三方评估机构应以经常参与政府项目、与本地没有行政隶属关系的高校或者科研机构为宜。

  增强评估过程的规范性。人大监督工作引入第三方评估是一项崭新的工作,不论是对于人大机关,还是第三方机构,还是被评估对象,都需要一个探索、适应的过程,需要人大常委会主动加强与各方面的沟通联系,把工作思路及时、全面、准确传达给评估机构和被评估对象,推动评估工作顺利实施。一是规范制定书面文书。各级人大常委会作为委托第三方机构开展监督评估工作的主导者,在委托第三方机构开展工作之前,应认真研究制定规范的书面文书,对第三方机构开展工作的内容、程序、方式、过程等各个方面进行详细阐明,对第三方机构的工作作风、结果质量提出明确、严格的要求。在监督工作开展之前,给予第三方书面报告提醒监督工作的内容,准确把握工作的性质,提示具体结果应具备的要素。给予第三方机构开展工作的足够空间,建立第三方机构全程参与监督的规章制度。二是规范构建评估指标。根据实际评估需求,构建科学合理的评估指标体系,通过定量与定性相结合的方式,对“一府一委两院”工作进行综合分析,得出评估结论。在构建评估指标体系之前,要引导第三方机构开展预调研,实地了解情况、多方征求意见,使指标体系更加科学合理,更加切合群众需求。同时,要满足合法性要求、切合本地实际,不能简单生硬照搬法律法规、政策条文,盲目“一刀切”,使构建的指标体系以及后续提出的意见建议更有针对性和可操作性。三是规范开展协调监督。具体开展监督的过程中,地方人大常委会要积极协调,加强与第三方机构的沟通与联系,构建与第三方机构紧密合作、定期跟踪的联系模式,确保达到长效监督效果。在第三方机构开展工作过程中,可以派出人大工作人员对工作作风进行跟踪,发现存在利益输出等不公正问题及时向人大进行反馈,对造成的不良影响进行分析研判,对产生较大问题的进行追责问责。

  增强结果运用的实效性。一方面,人大常委会要对第三方机构的结果进行分析,发现和指出存在的突出问题,为向被监督的单位反馈结果、督促整改提供依据。另一方面,人大专门委员会和常委会工作委员会要把第三方机构评估结果中的内容意见及时吸收进调研报告,将结果及时提供给常委会组成人员或人大代表,并向“一府一委两院”有关部门反映,面向社会公开;审议结束后,把发现的问题作为持续跟踪监督、衡量“一府一委两院”有关部门改进工作的依据,最大程度地把第三方机构评估结果运用好。

  增强组织实施的保障性。一是坚持人大的主体地位。人大监督工作引入第三方机构进行评估,要坚持做到第三方机构与被监督对象彼此独立。第三方机构开展评估,是为人大常委会更好开展监督工作提供辅助,是为人大常委会决策提供意见建议,不论引入何种第三方机构,都必须坚持人大的主体地位。在第三方机构开展评估过程中,人大常委会不能置身事外、当“甩手掌柜”,必须始终坚持正确监督、有效监督、依法监督,在第三方机构协助下,勤勉规范履行监督职责。二是保障第三方机构对人大监督工作的参与权。可以通过邀请第三方机构参与到人大调研、视察、执法检查等活动,让第三方机构工作人员熟悉了解人大监督工作具体内容和有关要求,以更好开展评估工作。三是完善第三方评估制度体系。建立第三方机构参与监督的选择标准,根据监督的具体工作内容明确要委托的第三方的资质、工作内容等,建立严格的审核筛选标准,并可以实行招投标模式,保证第三方的专业性、中立性和积极性。出台第三方机构参与人大监督的准入条件,明确第三方机构的监督方式,确保第三方机构在委托的监督中保持客观公正,对结果负责。适时制定第三方评估制度,对第三方评估机构确定、评估方法和程序、经费保障、评估结果运用等方面作出规定,严格落实第三方机构询价、招投标等过程中的廉洁纪律要求,使评估工作更加规范有序、有章可循。进一步探索建立对第三方机构的考评奖惩机制,推动第三方机构参与监督认真履职,引导第三方机构按人大监督的具体要求开展工作,提供符合客观、公正、专业等要求的评估结果,真正发挥好第三方机构参与监督的作用,体现引入第三方评估的价值。

 


                                    (执笔人:熊长权 姚清华)


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