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协同立法,守护好一川碧水
2022年第6期 —— 人大视窗 作者:文·图/曾小玉 蒲丹 杜玉婷 汤应彬

    421日晚至22日凌晨,恩施土家族苗族自治州来凤县与湖南省湘西自治州龙山县联合执法,查处酉水河非法捕捞涉渔“三无”船舶3艘,拆除渔网、地笼等非法捕捞工具20余副。

    酉水河是来凤县和龙山县的界河,前些年,非法捕鱼的不法分子“打游击”,看见执法人员就往对岸跑,跑到对岸这边就管不着。来凤县农业执法大队长向文曾经没少为这事恼火怄气。“现在好了,酉水河保护条例施行后,跨省也能联合执法,水政渔政违法现象大幅减少,水质得到明显改善!”

    习近平总书记指出:“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”恩施州“跨省区域协同立法保护酉水河”的立法实践,有力地保护和改善了酉水河流域生态环境,去年底被省人大常委会评为全省人大系统“十大创新工作”之一。

 

千年酉水亦有忧

    “八百里清江,九百里酉水”。酉水河发源于宣恩县七姊妹山国家级自然保护区,流经来凤县,湖南省龙山县,重庆市酉阳县、秀山县等地,辗转注入湖南沅江,汇洞庭湖入长江。

    著名文学家沈从文在《白河流域的几个码头》一文里描写的白河,便是酉水河下游。

悠悠酉水,千年流淌。酉水河既是武陵山区湘鄂土苗儿女的母亲河,也是长江流域重要的生态屏障。随着经济社会日益发展,其流域内无序开发、工农业生产和生活废水及垃圾污染等问题也日益突出。

    2014年,来凤县对酉水河11条一级支流勘察后发现,5条支流在城镇下游污染较重。湘西州境内流域还存在大部分水质处于Ⅳ类标准、农村生活污水直排、水电项目建设使水面漂浮物随处可见等水污染问题。在来凤县百福司镇蓝河摆渡20多年的村民向广胜,回忆往事时连连摇头:“河里的水是黑的,漂浮物也多。我常年在船上放着打捞垃圾的篓子和火钳,随时打捞河里的垃圾,不然船都划不动。”他介绍,位于龙凤大桥不远处的来凤县第二水厂,是来凤县城10万余群众的饮用水源。2016年前,相邻的龙山县一些临河餐馆开设在距该饮用水源地取水口200余米处,未建任何排污设施,生活污水任意直排,来凤县一班人想了很多办法和龙山县沟通协调,都因难以形成管理合力而收效甚微。

    酉水河保护刻不容缓!两岸人都认识到这一点,但酉水流域分属4省市11个县,行政区域不同、所处河流段位不同、利益取向不同,保护力度也不尽相同,跨行政区域的流域保护始终是个难题。

 

协同立法来破题

    “君住酉水头,我住酉水尾,同拥一片天,同饮一河水”。酉水河将恩施和湘西两个少数民族自治州紧密联系在一起,治水护水,不仅是贯彻落实习近平生态文明思想的重要使命,更是各地共护河长清、民长安的责任担当。

    20141113日,来凤、宣恩两县人大常委会共同向恩施州人大常委会提交对酉水河流域实施保护的立法建议。同一时间,龙山县人大常委会联合湘西州各县人大常委会,共同向湘西州人大常委会提出立法保护酉水河的建议。

    跨行政区域协同立法保护酉水河的构想正式浮出水面。

    恩施州高度重视,将其列入2015年立法工作计划,同年2月,立法论证工作启动。“最大的争议就是立法目的,恩施州遵循‘共抓大保护、不搞大开发’、生态优先的绿色发展理念,湘西州遵循保护与开发并重原则。”湖北民族大学法学院党总支书记、院长汪燕认为,虽是同一条河流,但在不同行政区划内,不同的特征和社情民意会导致立法目的有较大差异。

    比如网箱养鱼,湘西州境内有凤滩水电站、碗米坡水电站,移民较多,网箱养殖成为移民的主导产业。协同立法过程中,湘西州提出“限制”网箱养鱼,而恩施州坚持“全面禁止”网箱养鱼。

    20159月,恩施、湘西两州人大常委会在来凤县召开酉水河同步协作立法第一次联席会,深入商讨条例(草案)建议稿初稿及说明。“在初稿征求意见和后期调研考察过程中,关于酉水河保护范围的争议较大,流域内各地想法不一,地方利益保护及纠纷问题突出,很难形成统一意见。”全程参与立法工作的一位州人大常委会法制工委负责人介绍。

    但分歧未能动摇两州协同立法的决心,双方继续对接、沟通、探讨,在协调机制、工作职责、处罚幅度等方面达成一致。20165月,两州人大常委会在湖南省永顺县召开第二次联席会。为使立法更具可操作性,在提交会议讨论的草案文本中,双方都将第一次联席会议讨论稿中的立法目标从对整个酉水河流域的保护明确为对酉水河的保护,将原定立法名称酉水河流域保护条例更名为酉水河保护条例。

    为了让立法更管用、更科学,两州还创新法规起草主体,委托“第三方”参与,最大化避免部门利益与行业利益的不当渗透,保证立法客观公正,有效杜绝各类地方纠纷问题。湖北民族大学和吉首大学为两州本地院校,熟悉当地州情、民情;中南民族大学专家组形成另一个“第三方”,对条例(草案)进行论证评估,使其更加有利于立法公正客观,确保质量。

    起草专班前期调研发现,酉水河沿岸小水电对河流造成了很大污染,部分干部群众对此深恶痛绝。征求主管部门建议后,两州明令禁止兴建1万瓦以下的水利工程,对已建设水电工程实行分类管理。

    《恩施州酉水河保护条例》共六章,第三章是跨行政区域协调保护机制。《湘西州酉水河保护条例》共七章,第五章是跨行政区域联动协调保护机制。

    “两州起初都没有在条例中单列协作机制,而是将其融合于其他章节。为突出区域立法合作重点,双方后来都将跨行政区域协调保护机制单列出来,先后修改了50多次,详细阐释协作机制。”全程参与立法的来凤县人大常委会原主任邓家斌说。在他看来,跨行政区域协调保护机制构建起了党委统揽、政府牵头、部门联动、社会参与、齐抓共管的流域保护大格局,通过联合执法让条例能够落地实施,真正起到了保护酉水河的作用。

    “跨行政区域协调保护机制在整个区域公共事项立法过程中,实施系统的规定协调保护机制,在国内是首次。”汪燕说。

                     

绿水青山带笑颜

    去年114日,来凤县水政渔政执法大队抓捕了一名涉嫌违法捕捞的嫌疑人,其辩称是湖南龙山人,不受湖北管辖,自以为还能像以前那样逃脱法网,却不知龙山县水政渔政执法大队早已在岸边等待。双方顺利交接,成功结案。

    龙山县水政监察大队大队长陈大鹏说:“有法律作支撑,联合执法效率高多了!”他打开微信,来凤龙山联合执法业务群里弹出消息——“龙凤大桥河段刚刚巡查完毕,龙山河岸可能存在钓鱼‘一人多杆’情况,我们正在取证。”“收到,龙山执法大队马上就位。”

    依托两地出台的酉水河保护条例,流域协调治理还搭上了检察公益诉讼 “快车”,驶出了破解地域屏障的“加速度”。

    202057日,宣恩、来凤、龙山三县检察机关,在龙山县召开酉水河保护三县检察公益诉讼协作会议,达成在生态环境保护线索互通和案件管辖、移交方面通力协作的协议。在检察协作机制护航下,宣恩县关停一处养牛场,保障了龙山县石羔水厂饮用水安全。

    万物各得其和以生,各得其养以成。酉水河边,来凤县旧司镇锁洞村村民田海军仍然是日出而作、日落而息,不同的是,前些年小船上拖的是鱼儿,现在拖的是水草和垃圾。

    条例施行后,恩施州及相关县、乡镇等各级部门,层层压实酉水流域水资源保护工作,流域内各地群众也渐渐探索出一条人与河和谐相处之道。“捞鱼变成捞垃圾,酉水养大我,轮到我现在养护她。”当了十几年渔民的田海军上交了鸬鹚,应聘到镇上的保洁公司,承接打捞河道漂浮垃圾的业务,从“捕鱼达人”变“护河卫士”。

    在来凤县百福司古镇卯洞景区,可载客32人的崭新“舍巴号”游船泛舟酉水河。景区负责人向桂成介绍,条例施行后,河水污染现象得到控制,山更青,水更绿,游客络绎不绝,年营业额翻了两倍多,带动周边几十户村民就业创业。

    人不负青山,青山定不负人。法规制度的引领推动和保障作用得以彰显,生态环保理念深入人心、化为行动,百福司镇人大主席舒勇说:“如今,村民不仅自己不排污,还会对游客乱丢垃圾的行为进行劝导和制止。”酉水河两岸百姓共享绿色发展成果。

    水变清了。20211月至11月,包括酉水河、清江在内的全州12条主要河流,在全国地级及以上城市水环境质量排名中位列第20名,恩施州是全省唯一进入前30名的市州。

    景变美了。龙凤大桥附近,河道岸线恢复自然生态面貌,建起了生态廊道,河水变得碧绿清澈。经常来这里散步的居民王金宝说:“原来都绕着道走,现在环境美了,来这里散步是一种享受。”

    鸟儿鱼儿变多了。酉水河岸线管控和河道管护规定全面落实,沿岸用地严格管理,来凤县仅2019年就责令退还酉水河沿岸土地2427.97平方米。“小时候常见的鸳鸯、野生鱼又回来了!”向广胜对此看在眼里、乐在心上。

    法为河而成,河因法而兴。一条河与一部法的故事,叙述了一段恩施、湘西两个少数民族自治州在区域发展中团结合作、依法治水的佳话,绘就了一幅两地用法治力量保护绿水青山、惠泽两岸人民的生动画卷。跨区域协同立法的创新实践,也必将对新时代推进区域协调发展产生深远影响。

 


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