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全国人大“一法一规则”修改 对地方人大工作的启示
2021年第12期 —— 研究论坛 作者:文/宋广

    人民代表大会制度是我国的根本政治制度。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》和《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》(以下简称“一法一规则”)是全国人大及其常委会依法行使职权的重要制度保障。2021311日,十三届全国人大四次会议上通过了关于修改“一法一规则”的两项决定。“一法一规则”的修改是坚持和完善人民代表大会制度的重要举措,为人大制度的进一步发展提供了良好的思考路径,对做好新时代地方人大工作具有重大的启示意义。

    坚持和加强党对人大工作的全面领导。全国人大组织法增设“总则”,增加规定“全国人大及其常委会坚持中国共产党的领导……习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,依照宪法和法律规定行使职权”,保障人大工作坚持正确政治方向。人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。其中最根本的是坚持党的领导,地方人大应把党的全面领导贯穿于人大依法履职的全过程各方面。人大重要会议、重要立法、重要工作、重大事项等都要按规定及时向党委请示报告。发挥常委会党组把方向、管大局、保落实的重要作用,切实担负起实现党对人大工作领导的重大政治责任。强化大会临时党组织作用,大会主席团和各代表团成立临时党组织,在重要决议或人事事项前过一次临时党组织生活,把党委意图传达到各位党员代表,突出党员代表的先锋模范作用和党组织的战斗堡垒作用,确保党的主张通过法定程序成为国家意志。发挥分党组在专门委员会的领导作用,确保党的决策部署落到实处。

    将坚持全过程人民民主贯彻到人大工作全过程各方面。全国人大组织法首次将坚持全过程民主写入法律。总则中规定“坚持全过程民主”,并且明确民主集中制原则。议事规则也通过多项工作程序修改贯彻全过程民主。比如完善有关法律草案向社会公布征求意见的规定,“征求意见时间一般不少于30日”。指定会议表决方式为“无记名按表决器方式”进行,突出民主决定。扩大会议公开,提高大会透明度,完善大会新闻发布制度和发言人制度,并增加公布章节,完善会议公布的内容和形式。在建党一百周年庆祝大会上,习近平总书记将全过程民主发展为全过程人民民主,进一步丰富和发展社会主义民主的内涵。全过程人民民主是中国特色社会主义民主政治区别于西方形形色色资产阶级民主的显著特征。地方人大应发挥好实现全过程人民民主的平台载体作用,确保全过程人民民主落地生根。一要确保代表广泛性,人大代表与资产阶级议员最显著的区别就是人大代表的广泛性,人大代表不代表任何特殊利益,而是最广大人民群众的利益代言人。地方人大应充分考虑代表的广泛性,把好代表的结构关。二要加强对代表履职的监督。监督权和罢免权与选举权和被选举权是相配合的,是人民行使权力不可分割的整体。地方人大应积极建立代表履职活动公开制度,将代表活动包括参与学习培训、提交议案建议、视察调研、联系群众、向选民述职等活动公开,为行使监督权和罢免权提供依据。三要在立法、监督、决定和任免等工作体现全过程人民民主。健全论证、评估、座谈、调研等工作方式,广泛听取民情民意,确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。四要加快修订地方人大议事规则和工作制度,扩大人大会议和日常工作的公开透明,提高人大工作民主程度。

    在推进国家治理体系和治理能力现代化中更好发挥人大作用。“一法一规则”的修改强化了人民代表大会制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的作用。完善全国人大及其常委会、专门委员会、工作委员会等机构职责和活动准则,正确把握全国人大及其常委会与其他有关国家机关之间的关系,加强国家权力机关对行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等国家机关的工作监督,保证各国家机关更好地分工合作、相互配合,使各国家机关更有效地领导和组织社会主义现代化建设事业。人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度,地方人大工作大有可为。一是改进立法工作,推进高质量立法。立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。根据新形势新任务新要求,不断加强立法,通过立改废释等多种形式,完善法规体系。要更加注重立法规划,遵循立法工作规律,增强立法的针对性、实用性、可操作性。发挥地方立法实施性、补充性、实验性作用,注重开展“小切口”立法,成熟几条就立几条,着力解决实际问题。二是加强对各国家机关的工作监督,切实解决不好监督、不便监督的问题,保证各项制度严格执行、有效实施,促进依法行政、公正司法,确保人民群众合法权益得到尊重和维护,切实将各方面制度优势转化为治理效能。三是加强县乡人大建设。县乡人大与人民群众联系最紧密、影响最直接,在国家治理体系中处于重要位置。要为县乡人大工作提供有力保障,增强工作力量,加强工作指导,提高基层人大代表机关履职水平,确保中央和省市相关部署在基层落到实处。

    坚持代表主体地位,提高代表履职水平。全国人大组织法提出要发挥人大代表在全过程人民民主中的作用。组织法新增第四十五条建立代表联系机制,“全国人大常委会和各专门委员会、工作委员会应当同代表保持密切联系,办事机构和工作机构为代表履行职责提供服务保障”。组织法增加第四十六条完善代表建议办理工作机制,“全国人民代表大会代表向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的建议、批评和意见,有关机关、组织应当与代表联系沟通,充分听取意见,认真研究办理,及时予以答复,代表建议、批评和意见办理情况的报告,应当予以公开。”更好发挥代表作用是建设全过程人民民主的必然要求,也是人大工作保持生机和活力的重要基础。人大代表来自各行各业,由于代表文化水平、工作差异等原因,人大代表对自身所处的岗位行业较为熟悉,但对其他领域的参与了解相对较少,一定程度上会影响代表履职,应采取多方面措施辅助代表履职,提高代表履职专业性。地方人大要着力建设“代表机关”,落实“双联”制度,为代表履职提供更有力支持。科学制定代表培训计划,增加代表培训投入,建立代表培训台账,纳入代表履职台账,为建立代表履职考核制度提供依据。加强代表联络机构服务保障,为代表收集、梳理选民意见建议,协助代表沟通国家机关,跟踪落实代表意见。要健全信息通报机制,使代表及时掌握所需的政策和信息,发挥代表沟通群众,解读政策的重要作用。注重提高代表审议质量。重要议案、重大事项组织代表研读,提交会议审议的议案应该留足时间供代表研读,如有需要则组织代表调研。完善代表建议督办反馈机制。把增强代表建议办理实效作为发挥代表作用、推动解决现实问题的重要手段,完善办理工作机制,加大督办力度。

    打造精简高效的人大工作运行机制。议事规则通过程序优化和推进信息化建设打造高效的运行机制。一方面议事规则通过多项程序的修改提高议事效率。比如确认全国人大常委会可以决定适当提前或者推迟会议;精简法律案审议程序,将以往“三上三下”的大会审议法律案的程序进行了精简;简化常委会委员辞职程序,将常委会委员辞职应当报经大会“确认”,修改为向大会“报告”;增加引导性条款,提高议事效率;对表决程序和表决方式在法律上作出明确规定,不再由主席团专门通过会议的议案表决办法。另一方面议事规则通过会议公开、推进文件电子化、使用网络媒体等方式加强人大信息化建设。会议公开的简报、发言记录可以为电子版;大会全体会议通过广播、电视、网络等媒体进行公开报道;会议文件资料电子化,采用网络视频等方式为代表履职提供便利和服务;使用网络媒体刊载大会通过的公告等。新形势下,人大工作任务越来越重、要求越来越高,优化人大工作流程,提高工作质效是适应新形势的必然要求。一是修改议事规则,精简会议流程,提高议事效率。将人大工作实践中好的作法,以立法形式固定下来。二是推进智慧人大建设。加强人大机关“三微一端”建设,扩大宣传影响;推进会议文件系统、代表履职平台和决策支持系统建设;加强备案审查平台信息建设,建设横向联通、纵向贯通的预算联网监督系统;探索司法、环保等监督平台建设。三是优化机关工作流程,提高办文办事办会效率。控制文件长度和会议时间,专项工作报告、调研报告等出具简要版本;引入信息化手段落实工作任务,推进公文办理、文件审核、传阅签批的无纸化运行。四是通过采购社会服务、建设人大智库等方式,增强人大工作力量和专业水平。

 


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