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进一步发挥 人大代表作用探析
2013年第12期 —— 调查研究 作者:◆文/曾飞 张体辉

    人大代表是国家权力机关组成人员,代表人民行使管理国家和社会事务的权力,加强与代表联系,做好代表工作,充分发挥代表作用,是坚持和完善人民代表大会制度、建设社会主义政治文明的必然要求,是增强人大工作的生机与活力,不断开创人大工作新局面的必然要求,也是密切党和政府同人民群众的联系,构建和谐社会的必然要求。

  一、充分认识人大代表职务内涵

  宪法规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”,全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是由人大代表组成的,因此,人大代表是一种职务,具有五个方面的职能。

  代言职能。根据人大代表产生的原因和代议制的原则,人大代表是原选区选民或原选举单位的代言人。代表法规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表,代表人民的利益和意志,依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权,参加行使国家权力。”“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务。”人大代表要经常联系选民,随时了解民情,反映民意,将收集到的合理合法的群众建议、批评和意见及正当要求,及时反映到国家权力机关和有关国家机关,代表人民利益,维护人民利益。

  桥梁职能。人大代表桥梁职能有两层意思,一方面是下联人民群众,另一方面上联国家机关。代表联系广大人民群众,是人民代表大会制度的本质决定的,是人民代表大会制度的生命源泉。人民代表大会通过的法律、法规、决议、决定及人大会议有关信息,需要向选民传播。人民的意愿需要向国家机关反映,了解民情、反映民意、集中民智。如果代表不联系人民群众,不了解民情、反映民意、表达民求,就有损法律的尊严。

  决策职能。代表可以通过发言,提出议案,行使决策权。人大代表来自各党派、各阶层、各地区、各行业,人民代表大会具有集优性,是一个有着丰富知识和宝贵经验的集合体。虽然每位代表只有一票的权利,但人民代表大会通过的法律、法规、决议、决定都是代表赞同票的集合,达到法定多数而成立的,是每位人大代表参与的结果。只有人大代表的作用充分发挥,才能集中民智,减少失误。

  监督职能。法律规定,人大代表在人民代表大会举行会议期间享有审议权、质询权、罢免权,特定问题调查案提出权等。这些权利,无疑是对本级人大及“一府两院”的监督。在闭会期间,可以提出建议、批评和意见,可以约见政府负责人,有权对政府工作进行评议,进行视察,参与执法检查等活动。

  协助职能。代表法规定:“代表必须模范地遵守宪法和法律,在自己参加的生活、工作和社会活动中,协助宪法和法律实施。”“代表应当采取各种方式,经常听取人民群众的意见,回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问,协助本级人民政府推动工作。”协助作用主要体现在两个方面,一方面是通过自身遵宪守法的模范带头作用和向人民群众宣传鼓动作用,协助宪法和法律的实施;另一方面是沟通政府与人民的联系,使政府更好地为人民办事,使人民更好地支持政府工作。

  二、制约人大代表作用发挥的原因

  从目前现状看,影响人大代表发挥作用的因素主要有以下几个方面。

  缺乏正确的代表观。每位代表自当选之日起就应该牢记自己肩负着人民的重托,代表人民行使国家权力。但有的代表对代表职务缺乏正确的理解和认识,一是把代表职务当作一种荣誉称号,认为当上了代表就捞起了政治资本,就抬高了身价。二是认为当代表就是为了获得一张“护身符”或特别通行证,以便在各种社会活动和经济往来中畅通无阻,逾越雷池时受到特别保护。三是有的代表是组织照顾或在考虑代表结构时给安排进来的,所以压根就没当回事。除代表自身存在认识误区外,社会上也缺乏正确的认识,认为代表履职不过是开开会、举举手、画画圈,对代表执行代表职务不以为然。

  外部环境的限制。人大代表作用能否充分发挥,在一定程度上取决于外部环境。一是时间的限制。人大代表职务是一种兼职的,虽然这种兼职从某种意义上说有利于接触各界群众,但由于其活动时间得不到有效保障,使其无法用更多的时间去了解人民群众的普遍要求,导致反映的问题往往带有局限性、片面性,使履职不够充分。二是经费的限制。人大代表开展活动需要一定的经费,但是从一些地方的实际来看,代表活动经费严重不足,如农民代表除了开会能领到一定的补助外,其他活动如走访选民等,就不可能有补助,造成代表活动受到了经费不足的限制,进而影响了代表作用的发挥。三是体制的限制。即人大代表组织的松散性,不利于人大代表开展活动,其职能未得到充分发挥。

  历史原因。长期以来,代表作用的发挥,表现出一种倾向,在人大会议期间发挥得比较充分,在闭会期间活动开展得很不够,致使不少人认为代表就是开会。少数地方选举代表民主程度不够,选出的代表虽有一定的先进性,但其代表性和广泛性不够,党员代表多,群众代表少,有职代表多,无职代表少,也在一定程度上影响了代表作用的发挥。

  三、充分发挥人大代表作用的路径选择

  代表作用的充分发挥,离不开各级人大常委会对代表活动的有效组织和服务,创造条件保障代表依法履职行权。

  建立代表培训机制。代表培训是提高代表履职意识和履职能力的重要环节,要紧密结合履职活动来开展。在培训内容上,既要注重学习人大工作理论、有关法律法规、党的路线方针政策,也要有针对性地开展履职技能培训。要建立健全履职培训长效机制,将培训学习贯穿于整个任职期间,根据不断发展变化的形势和工作中出现的新情况、新问题,适时调整更新培训内容,切实增强培训实效。在培训方式上,要灵活多样,通过学习培训,有效提高代表的责任意识和法律政策水平。

  健全代表联络机制。要落实人大常委会组成人员联系代表制度,扩大代表对常委会工作的参与程度,邀请代表列席常委会会议,在开展执法检查、专项调查、视察等活动时邀请代表参加,并主动听取代表的意见和建议,使作出的决议决定更加科学民主。“一府两院”要加强与代表的联系,建立代表约见“一府两院”领导人制度,通过召开情况通报会、寄送有关公报简报等途径,让代表知情知政。代表要加强与选民的联系,人大常委会要加强对代表活动的指导和服务,丰富代表活动形式和内容,增强活动的影响力和实效性。

  完善议案建议办理机制。健全规章制度,规范办理程序,加大办理力度,是提高代表议案建议办理质量的基础。要制定完善办理代表议案建议的各项规章制度,明确交办、督办、处理、答复、整改落实的程序和工作要求,推进代表建议办理工作从“答复型”向“落实型”转变。一是对代表议案建议进行深入调查研究和分析论证,增强做好代表议案建议办理工作的主动性和自觉性。二是由常委会副主任和专委会主任带头负责,认真办理代表议案建议。三是在办理之后进行“回头看”,汲取经验教训,适时调整办理方式方法,加强和改进代表议案建议办理工作,进而提高办理实效。

  创新监督激励机制。充分发挥代表作用,调动代表履职积极性,必须建立有效的监督激励机制。一是要明确代表职责,开展履职考核。根据法律规定制定具体的代表工作职责;建立代表履职档案,就代表出席有关会议、参加有关活动、提出意见建议等履职情况进行详细记录,以此为基础,对代表履职情况进行考核。二是要建立代表信息公示制度。通过新闻媒体对代表的有关信息进行公布,以便于选民与代表联系和代表接受选民监督。三是要推行代表述职评议制度。对代表向选民述职的方式、方法、内容、程序等进行明确规定,接受选民评议监督。四是要利用多种形式,积极宣传代表依法履职、为民服务的先进事迹,开展优秀代表评选表彰活动,激发代表依法履职的积极性。

    完善履职保障机制。要不断提高对代表法定地位和权利的认识,为代表执行职务提供保障。一是要为代表履职提供司法保障。加强对代表的人身保护和依法执行职务权利、发言表决权利的保护。二是要为代表履职提供知情知政保障。要定期给代表寄送有关经济社会发展、各项重点工作进展等方面的资料,让代表知情知政履好职。三是要为代表履职提供时间保障。常委会对代表活动要做出周密安排,在组织活动前,提前予以通知,让代表有充足时间做准备。四是要为代表履职提供经费保障。


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