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湖北人大全过程人民民主实践探索
2021年第12期 —— 本期视点 作者:《楚天主人》杂志社

  人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体,不仅体现了全过程人民民主的内在要求和价值追求,而且极大地丰富了全过程人民民主的生动实践。湖北各级人大及其常委会以“人民至上”为价值取向,以“为了人民”为工作目标,以“依靠人民”为工作方法,以“人民满意”为工作标准,听民声、汇民意、聚民智、惠民生,确保在决策、执行、监督落实各环节都能听到来自人民的声音,切实保障人民当家作主的民主权利,对全过程人民民主进行了有益的实践和探索。


在地方立法中推进全过程人民民主

  建立健全立法工作体制机制,保证立法决策充分体现人民意志。党的十九大以来,省人大常委会着力完善立法工作体制机制,发挥人大在立法中的主导作用,研究拟定并报请省委转发《省人大常委会党组关于进一步提高立法质量和效率的意见》。确立“同向同行”“并联并行”“直通直行”的“立法直通车”制度,保证党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局全面实现和有效运行。明确“五个之前”的论证评估体系,把握立法过程关键环节,对法规草案起草之前制定的工作方案以及法规草案在起草责任单位提交省政府之前、省政府提出议案之前、列入省人大常委会会议议程之前、提交省人大常委会表决之前等“五个之前”,组织论证评估。按照“三行五前”机制,完善法规项目领导体系、组织体系、工作体系、责任体系,把人民意志体现在立法工作全过程各方面。建立立法修法快速反应机制,表决通过疫情防控决定,为疫情防控提供有力法治保障。发挥人民代表大会立法职能作用,审议通过全国首部全面促进乡村振兴战略实施的地方性法规。对市州立法全程跟踪、全程指导、全程服务,提高市州立法质量和效率。统筹立改废释,组织开展6次法规专项清理。建立立法研究基地,完善常委会法律顾问制度,为地方立法提供智力支持。加强基层立法联系点建设,发挥全过程人民民主的制度优势和立法“直通车”作用。

    创新拓展基层立法联系点功能,打造全过程人民民主实践基地。湖北是全国较早探索实行基层立法联系点制度的省份之一,第一批9个基层立法联系点设立于2008年。今年,省人大常委会再次对联系点进行第三次调整,总数增加到19个,横向实现所有市州全覆盖,纵向实现所有行政层级全覆盖。13年来,湖北基层立法联系点实现了质的飞跃,从参与立法向监督执法、促进守法和宣传普法延伸,发展成为集立法意见征询、协助开展立法调研、法律法规实施情况反馈等功能于一体的综合性基地。常委会法工委加强工作联系与指导,邀请基层立法联系点负责人列席常委会会议;建立“一对一”服务机制,法工委每名干部各服务一个联系点;实行项目清单制,根据联系点特点确定联系点重点征求意见项目;加强联系与指导,不定期组织培训、召开座谈会、走访调研分类指导。通过系列措施,努力把基层立法联系点打造成立法信息站、法治宣传站、民情收集站、代表联络站、党员加油站、群众服务站。基层立法联系点除反馈法规草案修改意见建议,还撰写了一批高质量接地气的调研报告,以及针对基层执法司法法规实施中的“工作堵点”提出建议,经常委会工作机构协调转交相关部门和司法机关,为出台配套规范性文件提供了“一手材料”。如随县联系点提出的关于“密眼网具”认定标准的建议,利川市谋道镇联系点提出的“治理野猪危害”、综合利用农村闲置宅基地建议,得到相关方面重视。秭归县九畹溪镇联系点把立法联系点工作与“七五”普法相结合、与执法调研相结合、与“代表行动”活动相结合、与服务中心工作相结合的作法得到普遍认可。基层立法联系点同志说:“民主不仅可知可感更可用。”

    探索区域协同立法,放大全过程人民民主效能。2016年,省人大常委会首次指导恩施自治州人大常委会协调湖南、贵州有关地区的人大常委会,共同开展酉水河保护协同立法。2021年,安排市州区域协同立法调研项目2件,推动武汉城市圈同城化区域协同立法和黄冈市与河南信阳市、安徽六安市和安庆市三省四市就大别山区保护协同立法。202110月,“襄十随神”城市群4市出台《关于推进襄十随神城市群生态绿色一体化发展的决定》,区域协同立法实现破题开篇。省人大常委会充分发挥统筹协调作用,出台《关于加强区域协同立法工作的指导意见(试行)》,将区域协同立法纳入年度立法计划,对区域协同立法提出具体要求。一是做好立法体制的协同。推动由武汉市、襄阳市、宜昌市人大常委会牵头,武汉城市圈9市、“襄十随神”城市群4市和“宜荆荆恩”城市群4市州分别签订区域协同立法框架协议,对区域协同立法的领导体系、组织体系、工作体系、责任体系、评估体系、监督体系、考评体系等作了约定,构建了相对完备的区域协同立法工作体制。二是做好立法机制的协同。搭建平台,推动建立区域协同立法联席会议制度,共同商定具体立法项目,同步或联合开展立法调研、立法论证、法规起草、法规草案审议表决、法规实施监督等工作,形成整体合力,提高区域协同立法能力和水平。三是做好立法选题的协同。组织市州和有关专家共同研究,聚焦中部地区崛起、长江经济带建设、武汉城市圈发展等国家战略,主动适应“十四五”发展规划,始终紧扣我省“一主引领、两翼驱动、全域协同”区域发展布局的需要,对具有跨区域性、系统性、联动性的重大事项进行重点研究、优先协同立法。四是做好立法形式的协同。树立“大立法”观念,统筹党内法规、地方性法规、法规性决定、政府规章、规范性文件等立法形式,打好组合拳,形成集成效应,提高立法与改革的衔接速度、准度和精度。五是做好立法活动的协同。在区域协同立法活动中,协调区域协同范围内的省市州,责任共担、机制共建、问题同解、资源共享,广泛开展区域协同立法实践。


在人大监督中践行全过程人民民主

    管好“国家账本”,守好国资“家底”。省人大常委会积极践行全过程人民民主,把人民当家作主现实地体现在预算审查监督工作中。以预算审查监督重点向支出预算和政策拓展为契机,选择教育、医疗、住房、交通等重点民生领域,积极邀请代表参与预算审查监督活动,事前及时通报情况,事中邀请代表参与,事后及时反馈信息,日常跟踪提供服务,为代表当好“主角”提供平台和支持。坚持听群众心声,推动解决群众急难愁盼的现实问题。以地方政府债务监督为契机,围绕老旧小区改造、抗疫特别国债等民生资金,倾听广大群众的意见建议,做到预算审查监督“见人见事”。针对城镇低收入退休群体这一城市“夹心层”面临的现实困难,深入枣阳市、南漳县等地街道、社区蹲点调研,以监督实效促进民生改善。国有资产“家底”如何,需要向人民交出一本“明白账”“放心账”。201811月,省人大常委会会议审议国有资产管理情况综合报告和企业国有资产管理情况专项报告,这是省政府首次向省人大常委会报告国有资产管理情况。根据《中共湖北省委关于加强人大国有资产监督和预算审查监督职能的实施意见》精神,积极指导市县人大常委会加快建立国有资产管理情况报告制度。2019年全省17个市(州),2020103个县(市、区)全部建立国资报告制度,国有资产“家底”初步摸清,人大国有资产监督职能显著加强。为强化监督基础,提高常委会会议审议的针对性和有效性,2021年省人大常委会推动省政府首次将教育、卫生等重要行业资产纳入省级国有资产报告范围。省政府在向省人大常委会作国有资产管理情况综合报告时,首次提供了分部门、分企业、分行业列示的详实报表和相关评价指标,预算工委首次探索使用评价指标对国资报告进行初步审议。在实践中,建立健全借助审计和第三方力量强化国资监督的工作机制,通过多种途径扩大代表对国有资产管理情况监督工作的有序参与,组织代表联络员开展国资综合报告和专项报告初步审议,完善人大预算审查联网监督系统国有资产模块,及时向代表联络员推送有关资料和数据。

    加强监察、执法和司法监督,维护社会公平正义。20219月,省人大常委会会议听取省监察委员会关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告。2021928日,一场直戳法治化营商环境痛点难点堵点的专题询问召开,回应人民群众关切,以“高效办成一件事”为目标,持续打造我省法治化营商环境“升级版”。10位省人大常委会组成人员、省人大专(工)委组成人员和全国、省人大代表,先后围绕优化制度供给、重点领域执法、司法保障和服务等方面进行询问,替人民发问,代人民监考,为人民履职。省高级人民法院院长、省人民检察院检察长等13个单位负责同志到会应询。本届以来,省人大常委会还连续三年听取和审议“一府两院”扫黑除恶专项工作报告,听取和审议省人民政府关于“七五”普法工作情况的报告,听取和审议省高级人民法院关于半年工作暨发挥人民法庭职能作用参与基层社会治理情况的报告、省人民检察院关于半年工作暨认罪认罚从宽制度落实情况的报告,围绕涉市场主体司法保护、打击治理电信网络诈骗、疫情防控期间违反传染病防治法的庭审案件等主题,组织开展集中察看庭审活动等,有力促进严格执法和公正司法,努力维护社会公平正义。


在重大事项决定中落实全过程人民民主

    聚焦发展需求和群众期盼,重大事项决定将群众呼声变为全省重大决策。省人大常委会紧扣时代脉搏,主动对接发展需求和群众期盼,就有关重大事项及时作出决议决定。2018年省人大常委会在全国省级层面率先作出关于深入开展扫黑除恶专项斗争的决定,明确各级国家机关的政治责任和法律责任,广泛动员和号召全社会共同参与,特别提出要坚持专门工作与群众路线相结合,努力在全社会形成扫黑除恶的浓厚氛围;大力加强基层基础建设,健全防止黑恶势力滋生的长效机制。2019年省十三届人大二次会议作出大力推动新时代湖北高质量发展的决定,打造一流营商环境,切实保障改善民生,促进社会公平正义等内容描绘出湖北高质量发展“路线图”。2020年为打赢武汉保卫战、湖北保卫战,紧急启动立法修法快速反应机制,加开常委会会议,作出为打赢疫情防控阻击战提供有力法治保障的决定,授权政府根据需要依法采取临时性应急管理措施;顺应群众呼声,作出关于严厉打击非法野生动物交易、全面禁止食用野生动物、切实保障人民群众生命健康安全的决定;当年6月,在省十三届人大四次会议上作出奋力夺取“双胜利”的决定,汇聚起万众一心、共克时艰的磅礴力量。

    群众的事群众说了算,民生实事项目票决制变“为民作主”为“由民作主”。在党委领导下,广泛征集民意确定民生候选项目,通过人大代表投票,决定政府资金投向哪儿、投多少、怎么投,并全程参与项目落地及监督。“群众提、代表定、政府办、人大评”。实施民生实事项目人大代表票决制,意味着过去由各级政府自己提、自己办,变成了政府在征求群众意见基础上提出候选项目,经同级人大代表以投票表决方式选择决定,再交由政府组织实施,并接受人大代表和人民群众监督。这是用制度保证人民当家作主,贯彻全过程人民民主的生动实践。荆州市沙市区晒出2020年民生实事项目“成绩单”——6项民生实事项目总投资超1.2亿元:20座公厕升级改造,10座危桥改造完成并全部通车,农村人居环境持续改善,新增造林1.5万亩。环境整治、便民道路、厕所革命……一项项票决出的民生项目,让荆州市民成为项目建议者、推动者和受益者。2017年以来,荆州市在全省率先试点民生实事项目人大代表票决制,2018年票决制在全市乡镇推行,2019年在县乡两级全面铺开,率先在全省市州实现县乡全覆盖,产生良好社会效果。目前,荆州县乡两级人大已票决产生1019个民生实事项目,其经验已在全省推广。20211月,利川市九届人大六次会议上人大代表票选出应急防疫中心建设、老旧小区改造建设、城市公交站台改造建设、中小学学校教学楼改建等十大民生实事项目。2019年,民生实事项目人大代表票决制工作在宣恩县、来凤县、鹤峰县及其乡镇试行,取得了一定成效。2020年恩施土家族苗族自治州召开民生实事项目人大代表票决制工作推进会,部署民生实事项目人大代表票决制县市、乡镇全覆盖工作。


在发挥代表主体作用上发展全过程人民民主

    “代表行动”凝聚民心民意,人大力量助推高质量发展。2017年,省人大常委会部署开展“代表行动”,旨在调动全省五级人大代表积极参与脱贫攻坚,充分发挥人大法律监督和工作监督职能,为湖北如期完成脱贫攻坚任务贡献力量。历时3年,全省近10万名五级人大代表累计走访群众近160万户次,共提出意见建议5万余件,办理4.3万件,落实率86%。今年初,省人大常委会聚焦优化营商环境开展“代表行动”,全省各级人大、人大代表坚持以人民为中心的发展思想,结合党史学习教育“我为群众办实事”,深入开展“代表行动”,让人民民主质量成色更足,市场主体满意度更佳。找准人大工作与服务中心大局的结合点和着力点,督促解决了一批群众所思所盼所愿的突出问题,有力推动了精准扶贫和乡村振兴政策落实落地,推动营商环境法治化建设更优更好,同时也锤炼了代表工作作风,提高了代表履职能力,推进了县级人大组织建设和乡镇人大规范化建设,探索出一条人大工作创新发展的新路子。

    创新工作机制,县乡人大换届选举“民主过程”更真实。2021年开始的县乡人大换届选举是人民群众政治生活中的一件大事,覆盖所有城镇乡村,直接面对亿万人民群众,是全过程人民民主最生动、最直接的体现。社区工作者、下沉党员、乡贤能人、人大代表上门入户、核实信息、询问意愿、登记汇总,做到不重登、不错登、不漏登,确保广大选民依法行使民主权利,保障选举顺利进入选民投票环节。近年来,由于旧城改造、征地拆迁、人口流动等原因,选民登记工作难度加大。为保障流动人口选举权、提高选民登记工作质效,省人大常委会用2个月时间,全面建成启用“湖北省选民登记信息系统”。全省共登记选民4940万人,选出县乡两级人大代表93613名。各地通过广播电视、短视频、横幅等线上线下方式广泛宣传代表法、选举法以及选民民主权利,号召动员广大群众积极参与选举。黄冈市黄州区赤壁街道办事处宝塔社区第七网格员李晶通过“湖北省选民登记信息系统”及时发现改正了一例异地重复登记,“选民登记信息系统很棒!选民一旦登记进入系统,另一地要想再登记,系统会自动提示,还能批量处理。”李晶表示,线上登记、线下比对,工作量大大减少,居民尤其是老人的民主权利得到更加有力保障。由于宣传到位,群众对换届选举的意义认识更透彻,根本政治制度更加深入人心。家住荆州市沙市区朝阳路街道新肉联小区26栋的70岁老人李昌义,坐着轮椅找到社区干部,主动要求在肉联路社区参选,要把最神圣的选票投给最信赖的人。

    尊重人民当家作主,代表建议“内容高质量、办理高质量”。“快递小哥”权益和农村妇女健康保障,这两个特殊群体的“急难愁盼”是党和政府关切点,也是人大代表“聚焦”点。省人大常委会党组书记、常务副主任王玲领衔督办加强“快递小哥”权益保障和扩大城乡贫困妇女两癌救助范围建议。从服务构建新发展格局,助力乡村振兴战略实施和提升产业链竞争力大背景切入,解决“快递小哥”工伤保险等问题,打通快递服务便民“最后一公里”,进一步便利农产品出村进城、消费品下乡进村,释放内需潜力。从人民至上、生命至上的高度关注妇女“两癌”筛查工作,满足妇女健康需求做到早发现、早诊断、早治疗。两项建议得到相关部门和社会群团组织重视,目前黄石市率先启动“快递小哥”工伤保险全覆盖,妇女“两癌”筛查工作也在有序推进。针对代表建议办理工作薄弱环节,今年组织16场代表建议办理工作见面会,提办双方“面对面”、“零距离”交流沟通。在坚持“一府两院”向省人大常委会报告代表建议办理工作情况的同时,首次选取8家办理单位向常委会书面报告建议办理工作。组织部分省人大代表赴省农业农村厅、省民政厅、省教育厅、省人社厅等,专项视察代表建议办理工作,并与承办单位负责人座谈,改变“文来文往、无线沟通”的现象。与此同时,对跨年办理、滚动办理的代表建议,督促办理单位建立健全答复承诺事项落实机制。省十三届人大三次会议以来代表提出的1500多件代表建议,全部办理完毕并答复代表。


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