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推进地方人大专题询问常态化浅见
2021年第11期 —— 研究论坛 作者:文/沈斌

    询问是宪法和法律赋予各级人大及其常委会的一项重要监督权力。专题询问来源于询问制度,是询问的一种重要方式,但又不同于一般的询问,具有主题更突出、组织性更高、公开性更广、实效性更强的特点,是一种更为正式、更为刚性的监督形式。

    专题询问最早由全国人大常委会提出,2010624日,十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议国务院关于2009年中央决算报告并首次开展专题询问,此后全国人大常委会以每年23次的频率开展专题询问,内容涉及全面深化改革、生态环境保护、民生保障等重点领域,实现了专题询问的常态化,具体情况如下:

    2010年共3次,分别结合审议中央决算报告、国家粮食安全工作情况报告、深化医药卫生体制改革工作情况报告开展;2011年共3次,分别结合审议中央决算报告、城镇保障性住房建设和管理工作情况报告、实施国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020年)工作情况报告开展;2012年共3次,分别结合审议农田水利建设工作情况报告、保障饮用水安全工作情况报告、国企发展与改革工作情况报告开展;2013年共3次,分别结合审议传染病防治工作和传染病防治法实施情况报告、国家财政科技资金分配与使用情况报告、农村扶贫开发工作情况报告开展;2014年共2次,分别结合审议深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况报告、统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况报告开展;2015年共3次,分别结合审议职业教育法执法检查报告、水污染防治法执法检查报告、2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告开展;2016年共3次,分别结合审议食品安全法执法检查报告、环境保护法执法检查报告、安全生产法和道路交通安全法执法检查报告开展;2017年共3次,分别结合审议产品质量法执法检查报告、脱贫扶坚工作情况报告、固体废物污染环境防治法执法检查报告开展;2018年共3次,分别结合审议大气污染防治法执法检查报告、“两高”专项工作报告(围绕人民法院解决“执行难”、人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作)、财政医疗卫生资金分配和使用情况报告开展;2019年共3次,分别结合审议中小企业促进法执法检查报告、水污染防治法执法检查报告、最高检公益诉讼检察工作情况报告开展;2020年共2次,分别结合审议土壤污染防治法执法检查报告、2019年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况报告开展;2021年共2次,分别结合审议建设现代综合交通运输体系有关工作情况报告、固体废物污染环境防治法执法检查报告开展。

    全国人大常委会开展专题询问的实践,丰富了监督形式、加大了监督力度、增强了监督实效,为地方各级人大常委会作出了示范,各地积极借鉴全国人大常委会的经验,陆续开展了专题询问,专题询问逐渐成为人大监督的重要方式。但从地方人大开展专题询问的实践看,仍然存在思想认识不到位、工作机制不健全、能力素质有短板等突出问题,有的认为专题询问不是法定监督形式,没有监督刚性,解决不了实际问题,也不会取得实质性效果,费力不讨好,多一事不如少一事;有的地方人大开展专题询问仍然处于探索阶段,如何选题,问什么、怎么问、怎么答尚无章可循,主观随意性大,调研不深入,问题提不准,“导演”成份多,效果打折扣,等等,地方人大开展常态化专题询问仍然任重道远。

    笔者认为,推进地方人大专题询问常态化,必须进一步深化思想认识,在完善工作机制、提升履职能力、增强监督实效等方面狠下功夫。

    精心选择主题,增强专题询问针对性

    20154月,全国人大常委会办公厅制定了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》,《意见》指出,“专题询问选题要紧紧围绕贯彻落实中央关于全面深化改革和全面推进依法治国的任务举措,紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注和人民群众期待的重大问题,紧密结合人大代表提出的建议、批评和意见及人大各项工作中发现的突出问题,把涉及改革难度大、存在问题多、社会关注度高、关系群众切身利益的报告议案确定为专题询问的选题。”很多地方人大也作出类似的规定。从以上规定看,选题由谁提出、如何确定,规定得较为原则。但从全国人大常委会多年的实践看,有一点比较明确,就是专题询问选题要结合年度监督工作计划确定的听取审议专项工作报告、执法检查报告等工作项目来确定,与监督工作议题一并纳入监督计划。在操作层面,专题询问选题采取由各监督议题单位一并提出与常委会工作机构统筹协调相结合的原则来谋划,选取23个议题纳入年度监督工作计划报委员长会议通过后实施。除此之外,有的地方人大还设置了临时性专题询问。如,安徽省人大常委会规定,除列入常务委员会工作要点的专题询问以外,省人民代表大会专门委员会、常务委员会组成人员5人以上书面联名、省人民代表大会代表10人以上书面联名,可以在确定常务委员会会议议题时提出与会议审议议题有关的专题询问议题,由主任会议决定是否提请常务委员会会议进行专题询问。临时性专题询问的设置,能够弥补专题询问跨时过长、程序繁琐、机动性不足的缺点,在遇紧急突发事项需要询问时,能够发挥较大作用。安徽省人大常委会的作法,有一定借鉴意义。

    监督法明确规定,地方人大常委会制定年度监督工作计划时,听取审议“一府两院”专项工作报告、开展执法检查的议题由六个途径提出。从湖北省人大常委会制定年度监督工作计划的实践看,监督议题的谋划始终坚持在党的领导下,严格按照监督法规定的途径来进行,整个过程历时34个月,征求方方面面的意见,充分体现了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,充分体现了正确监督、有效监督、依法监督的原则。基于此,笔者认为,专题询问的议题无需在监督计划项目之外“另起炉灶”,而应突出选择人民群众普遍关注的热点难点问题,与常委会听取审议专项工作报告、执法检查议题相衔接,力求“小切口”,打好“组合拳”,促进监督工作再深化。在专题询问的次数上,省级人大可以考虑每年监督工作计划中安排一至两次,特殊情况下,可根据同级党委的工作重心,结合人大职能,依法定程序适时作机动性、临时性安排。

    突出问题导向,增强专题询问互动性

    要使专题询问问得精准,问出质量,会前深入调研非常重要。实践中,可采取听取汇报、查阅资料、实地察看、发放问卷、明察暗访等方式,围绕询问主题,深入基层、深入群众,有针对性地开展调查研究,掌握详实的第一手材料,切实发现存在的问题,在此基础上形成全面、深入的调研报告,并从中选取各方面反映集中、需要大力推动解决的突出问题作为询问的重点。由于一次专题询问时间有限,提出问题不可能面面俱到,要做到突出重点、精益求精;要紧扣调研中发现的问题有针对性地提问,不说与议题无关紧要的话题;要根据应询人职权职责范围提问,并且是通过努力可以解决的问题。会前要加强与询问对象的沟通,为保证专题询问效果,不提倡询问前告知对方拟提出的问题,但可以就存在哪些方面的突出问题,提示应询方针对性做好相关准备,保证询问人能够问出深度、问到要害,应询人能够答出对策、答出承诺。为增强专题询问的现场效果,湖北省人大常委会每次专题询问前,有关专门委员会围绕询问主题收集问题线索、典型案例并拍摄成电视专题片,在联组会议上开始提问之前播放,为专题询问提供最直观最直接的问题素材,这种做法值得推广。

    近年来,电视问政作为一种有力有效的舆论监督形式、政府与人民群众良性互动平台在各地广泛开展,深受广大人民群众欢迎。与此相比,地方人大专题询问受诟病较多的是,稳妥有余,深度不够,辣味不浓,效果不佳,有“对台词”“热热闹闹走形式”之嫌。笔者认为,专题询问是人大及其常委会行使对“一府一委两院”监督职权的一种重要形式,增强其监督刚性和实效,有必要引入一些提高会议活跃度和紧张感的元素,如邀请基层人大代表参加专题询问,增加随机发问、现场追问环节,等等。但从人大监督的性质和特点来看,开展专题询问的目的并不是要把被询问人问倒,而是通过问答双方良性互动,共同研究问题、探讨问题,共同推动问题的解决。同时,常委会会议是法定会议,保持会场严肃性,保证会议有序进行也是题中应有之义。因此,在专题询问工作中,科学设置问答环节,处理计划性与机动性的关系也非常重要。比较理想的情况是,根据会期,优先安排若干名参加会前调研、熟悉情况的常委会组成人员、专工委组成人员、人大代表提问,临时安排12人随机提问,提问人对回答不满意或者有疑问的可以追问。应询人对于能够立即解决的问题应当场作出答复,对于需要逐步解决的问题要提出改进工作的努力方向。综合性较强的问题,可请到会应询的政府负责人、“两院”主要负责人回答。

    做到专题询问工作常态化,还要注重优化工作流程,避免专题询问组织工作过于集中于牵头承办的专门(工作)委员会。这一点可以学习借鉴全国人大常委会作法,明确相关专门(工作)委员会只负责专题询问方案的起草、问前调研工作组织、询问问题的设计,其他服务工作,包括跨部门工作协调、推荐提问人、会务等工作等都可由常委会综合办事机构统筹安排。

    加强跟踪监督,增强专题询问实效性

    询问工作,不是一问了之,询问是起点,是手段,最终目的是督促改进,推进工作。专题询问的效果,不仅在于专题询问会上提出询问、被询问机关或部门负责人进行答复,更在于答复后被询问机关或部门改进工作的实际行动。监督法没有对专题询问后的跟踪监督作出具体的程序性规定,各地较为普遍的做法是,专题询问结束后,常委会有关工作机构将询问问题及审议情况进行综合整理,形成人大常委会审议意见转交“一府一委两院”限时处理。笔者认为,专题询问作为人大监督工作方式方法的一项重要创新举措,往往都“兴师动众”,要取得与之组织程度、影响力相适应的工作成效,必须形成梳理交办、跟踪督促、办结回告等程序严密、工作规范的监督闭环,做到有询问、有答复、有结果、有效果,确保询问事项真正落实到位,把专题询问转化为实实在在的监督成果。除了同其他监督议题一样,按照法定程序将常委会组成人员审议意见转“一府一委两院”研究处理之外,还可适当“加码”。如结合专题询问附问题清单,对被询问机关或部门承诺事项的落实情况进行重点督办、销号管理;常委会会议听取和审议“一府一委两院”研究处理专题询问议题审议意见的专项报告,并进行满意度测评,测评结果向同级党委报告,等等。要加大对专题询问的宣传力度,专题询问结束后,应通过报纸、广播、电视、网站等渠道,将开展专题询问情况、审议意见的落实情况等,及时向社会公开,接受人民群众的监督。


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