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大力推进信息公开和公众参与 ——固体废物污染环境防治法执法检查之思考
2021年第9期 —— 研究论坛 作者:文/张社教

按照省人大常委会统一部署,黄冈市人大常委会对全市贯彻实施《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称固废法)情况开展为期两个月的执法检查。全市对法律贯彻实施高度重视,认真落实法律要求,固废污染防治工作取得积极成效。但是,法律确立的有些重大原则落实还有差距,尤其是固废污染防治信息公开和公众参与两大原则及有关要求落实的空间还很大,而落实好两大原则及规定不仅是法律本身的要求,而且对推动固废污染防治工作起到至关重要的作用,要切实重视、大力推进。

一、信息公开和公众参与是固废污染防治的重要手段

现代环境保护和可持续发展理论认为,实施环境保护和可持续发展的主要途径有环境法治、环境管理、生态保护、清洁生产、污染防治等。在环境法治和环境管理两大实施途径中,信息公开和公众参与作用重大。环境法的实施除国家实施外,公民实施即公民个人或公民组织依据法律规定所进行的环境法实施活动是重要方式,因为公众是环境公害的直接受害者,对环境状况最了解、最敏感,是实施环境法治的根本动力来源。《里约环境与发展宣言》强调,各国应通过广泛提供资料便于和鼓励公众的认识和参与。作为环境法实施的重要内容,固废污染防治应依照法律法规规定,由政府、企业以及其他社会行为主体向公众通报和公开固废排放、固废污染环境防治监管、治理现状以及对环境影响的行为,以利于公众参与和监督。

环境管理实施途径就是通过规范和管理人的行为来调整人与环境之间的关系,主要方式有政府命令控制型手段、经济型手段和环境直接使用者为主的手段,其中环境直接使用者的自组织与自管理和公众参与手段是长期被忽视而许多发达国家证实效果良好的手段。公众参与有利于提高公众固废污染防治意识,让公众在固废污染防治中发挥主人翁作用,增强责任感、使命感;有利于维护公众合法权益,优化人们生活方式、消费方式和行为方式;有助于政府对固废污染防治全方位管理,最大程度减少政策执行中的冲突与摩擦,使决策更富有成效;能有效弥补固废污染防治中市场调节和政府监管不足,促进固废污染防治工作。

信息公开和公众参与是贯穿固废法整部法律的两大原则。首先,这两大原则源自上位法。宪法规定“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务”,这是公民参与环境管理的宪法依据。新修订的环保法把信息公开和公众参与作为环境保护的重大原则,并专门增设一章对信息公开与公众参与主体、程序、内容等作了全面规定。环评法进一步明确了公众在环境影响评价中的参与权。其次,这两大原则是固废法的直接规定。固废法中有关信息公开和公众参与的规定达33条。同时,国务院政府信息公开条例、生态环境部环境信息公开办法、环境信息公开目录、环境保护公众参与办法等多部行政法规、规章、规范性文件对固废污染防治信息公开和公众参与作了具体规定。

二、固废污染防治信息公开和公众参与现状难以适应防治需要

公众参与是固废污染防治最基本、最经常也是最广泛的推动力,公众参与的重要前提是固废污染防治信息公开。但从人大常委会执法检查情况看,信息公开和公众参与工作尚处于起步和探索阶段,在公众知情权、参与机制及权利保障机制方面尚存在不足。

公众固废污染环境防治意识不强。公众尤其是广大农村关注的重点仍在水和空气环境质量上,对固废污染认识不足,公众参与固废污染防治活动的总体水平较低。有些固废污染损害个人环境利益时,大多认为环境问题是国家机关的管辖范围,与个人无关。环保社会组织极少,依靠个人力量参与固废污染防治力量有限,公众参与维护自身环境权益意愿不强。

固废污染防治信息公开质量不高。一是政府主动公开信息不全。固废法规定政府及部门应主动公开生态环境保护规划、生活垃圾设施场所建设运行规划、建筑垃圾防治规划、危房处理场所建设规划、固废污染防治项目环境影响评价、产废及经营者信用记录纳入全国信息共享平台、垃圾分类目录、生活垃圾处理收费标准等信息。从执法检查看,环评报告、垃圾分类目录及收费标准信息公开坚持较好,其他项目要么信息不全、要么还没有公开。二是企业公开信息不主动。固废法明确规定产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位,应当依法及时公开固体废物污染环境防治信息,利用、处置固体废物的单位应当依法向公众开放设施、场所,生活垃圾处理单位应当依法公开污染排放数据。从执法检查看生活垃圾处理污染排放数据做到及时公开,其他固废产生和经营单位依法及时公开较少。三是年度报告不规范。生态环境部门每年发布固废防治信息过于简单,没有细分类和重点企业数据,处置能力和利用处置状况数据不全。政府向本级人大报告年度环境状况和环境保护目标时,固废污染防治内容不规范。

固废污染防治信息公开渠道不畅。目前,固废污染防治信息公开主要渠道是生态环境部门网站。新闻发布会不定期举行,但次数较少。公报、报刊、广播、电视、微博、微信等信息公开方式采用很少。同时,固废污染防治信息在生态环境局门户网页面位置不明显,固废污染防治信息公开效果不理想。

公众参与固废污染防治范围不宽。一是全过程参与不够。公众参与方式主要是污染、破坏环境行为发生后危害到自身利益时,通过检举、诉讼等方式来维护自身的权益。固废法中虽然对有关固废污染防治规划提出公众参与要求,但没有很好落实。二是自发性参与少。固废污染防治公众参与主要方式是政府主导“自上而下”的形式。政府在其中发挥了主导作用,公众很难把自己独立的观点、想法充分表达出来,难以形成公众参与对政府决策的有效监督。三是参与固废污染防治类型单一。固废法对工业固废、生活垃圾、建筑垃圾、农业固废和危废五大类型以及电子固废、包装固废、一次性用品、污泥和实验室固废等固废防治作出规定。在实践中生活垃圾、农业固废和一次性用品污染防治公众参与较多,其他类型固废公众参与很少。

公众参与固废污染防治途径不多。环境保护公众参与办法规定,环境保护公众参与可以通过征求意见、问卷调查、座谈会、论证会、听证会等方式征求公众对相关事项或活动的意见和建议;公众可以通过电话、信函、网络、社交媒体公众平台等方式反馈意见和建议。固废法对固废污染防治中单位和个人举报及其保护措施进行了规定。实践中公众参与固废污染防治的途径主要是网络调查问卷、网络征求意见,普通公众通过其它途径参与不多。人大代表、政协委员能够参加部分座谈会、听证会,但人数有限。  

公众参与法律制度不完善。一是可操作性有待加强。环保法、环评法和固废法都对信息公开和公众参与作出规定,但参与主体依照何种程序、步骤来执行该制度,当知情权、参与权遭到侵害时,没有明确规定采取何种救济措施。二是公众参与环境立法的程序不完善。例如座谈会、听证会、论证会等公众参与形式都没有强制性程序规定,是否采取完全由相关部门自由裁量。三是部分法律条款界定不明确。如环保法规定属于“国家机密”和“商业机密”的环境信息不属于公开的范畴。但是,没有明确界定哪些信息属于这类不宜公开的范畴,在实际操作中一些环保部门或企业以“国家机密”或“商业机密”为由,拒绝公开公众要求的相关信息。

三、大力推进固废污染防治信息公开和公众参与的建议

切实培育公众参与意识。广泛动员公众参与固废污染防治事务,维护自身的环境权益。推动电视、广播、报纸、网络和手机等媒体积极履行环境保护公益宣传社会责任,培养公众的环境伦理和道德,使公众理解并支持固废污染防治法律政策,推动公众依法、理性、有序参与固废污染防治事务。

切实推进固废污染防治信息公开。要全面公开,按照法律法规要求,全面公开防治规划、规范性文件、行政许可、行政审批、行政处罚、限期整改、环境监测、环境监察、环境应急等各类固废污染防治信息,做到应公开尽公开。要多渠道公开,通过政府和生态环境部门门户网站、政务微博、报刊、手机报等权威信息发布平台、新闻发布会、媒体通气会等便于公众知晓的方式,及时准确公开固废污染防治信息和环境质量信息。要加强新闻发言人制度建设,及时回应群众关注的固废污染防治热点和焦点问题。要推动企业信息公开,监督企业公开污染物排放自行监测信息。要加强信息公开专业队伍建设,确保环境信息公开工作扎实有效。

切实畅通公众参与和表达渠道。建设政府、企业、公众三方对话机制,开辟有效的意见表达和投诉渠道,搭建公众参与和沟通的对接平台。一是推进法规政策制定的公众参与。在固废污染防治法规、政策、规划和标准的制定、修改过程中,应依法召开座谈会、论证会、听证会等,公开征求公众意见。二是推进环境决策的公众参与。鼓励建立环境决策民意调查制度,健全专家论证会制度,提高环境决策民主化和科学化水平。三是推进环境监督的公众参与。可以聘请人大代表、政协委员、环保社会组织代表、环保志愿者担任固废污染防治特约监察员、监督员,对环保行政主管部门、固废污染排放企业、在建项目进行监督,支持新闻媒体进行舆论监督。四是推进环境影响评价的公众参与。落实环境影响评价公众参与制度,及时公开固废产生及经营建设项目环评信息,充分、广泛征求公众意见。

切实完善法律法规。健全环境公益诉讼机制,明确公众参与的范围、内容、方式和程序,规范和指导公众有序参与环境保护。完善公众参与的立法程序,解决座谈会、听证会、论证会等公众参与形式在环境立法实践中随意性较大、程序不完善等问题。对涉及公众普遍环境利益的重大事件或有重大分歧的立法事项,应明确以立法听证方式参与。制定和采取有效措施保护举报人,避免举报人遭受打击报复。公众向人民法院提请固废污染损害赔偿民事诉讼时,生态环境主管部门应当对环境污染损害取证等给予支持。

切实扶持环保社会组织。大力支持和发展环保社会组织,认真组织业务培训,多层次搭建政府与公众座谈对话平台。建立环保社会组织服务记录制度,对环保社会组织的服务进行及时、完整、准确记录,为表彰激励提供依据。支持环保社会组织开展固废污染防治宣传教育、咨询服务、环境违法监督和法律援助等活动,充分发挥环保社会组织在参与环境政策、法规、规划和标准制定与实施中的咨询与参谋作用。

(作者系黄冈市人大常委会主任)

 


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