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领航立法 守望初心 ——纪念中国共产党成立100周年
2021年第8期 —— 法治时空 作者:文/郑文金

法律是治国之重器,良法是善治之前提。立法是国家的重要政治活动。纵观新中国立法史,就是中国共产党领导人民加强立法工作、推动法治建设的历史。在全党开展党史学习教育活动之际,回顾、总结建国以来特别是改革开放以来党领导立法的历史,可以做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行。

形成和完善中国特色社会主义法律体系

依法治国,建设社会主义法治国家,是中国共产党领导人民治理国家的基本方略。形成中国特色社会主义法律体系,保证国家和社会生活各方面有法可依,是全面落实依法治国基本方略的前提和基础,是中国发展进步的制度保障。

新中国成立以来特别是改革开放以来,在中国共产党的正确领导下,各方面为建立和完善中国特色社会主义法律体系作了不懈努力。

1978年,邓小平同志提出了法制建设“十六字方针”,即有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,其中“有法可依”首当其冲。19797月,五届全国人大二次会议通过了选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、刑法、刑诉法、中外合资经营企业法等7部重要法律,开启我国加强法制建设的新时期。

1992年,党的十四大提出,要高度重视法制建设,“加强立法工作,特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济运行的法律法规,这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。”

1997年,党的十五大提出,要加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成有中国特色社会主义法律体系。这是党中央首次提出要形成我国法律体系。

2002年,党的十六大强调,要“适应社会主义市场经济发展、社会全面进步和加入世贸组织的新形势,加强立法工作,提高立法质量,到2010年形成中国特色社会主义法律体系。”

经过各方多年努力,20113月,吴邦国委员长正式宣布,以宪法为统帅,以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。这宣示中国已在根本上实现从无法可依到有法可依的历史性转变。

法律作为社会实践经验的总结,需要随着改革开放的脚步和社会实践的发展而不断发展。法律体系形成后,也不是一成不变的,需要进一步完善。特别是贯彻党中央推动国家治理体系和治理能力现代化的要求,加快形成完备的法律规范体系是一项长期而艰巨的历史任务。

2012年,党的十八大明确提出,要完善中国特色社会主义法律体系。十八届四中全会强调,完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施;要加强重点领域立法,涉及社会主义市场经济、社会主义民主政治、文化、民生、国家安全、生态文明等方面。十九届四中全会提出,要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法,加强我国法域外适用的法律体系建设,以良法保障善治。

党的这些纲领性文件,为我国法律体系的完善提供了根本遵循。按照党中央要求,立法机关切实加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法,先后于2018年修改现行宪法,维护宪法权威;2020年通过民法典,这是新中国第一部以法典命名的法律,被誉为“新时代人民权利的宣言书”;坚持税收法定原则,先后出台个人所得税法、契税法、资源税法等。同时,统筹立改废释,根据全面深化改革和经济社会发展需要,对不适应改革需要、不合时宜的法律法规及时进行修改和废止,确保中国特色社会主义法律体系的系统规范和内部和谐统一。

及时下放地方立法权

一个国家,实行什么样的立法体制,即由谁负责制定法律法规,是推进法治、践行法治的关键性问题。

新中国成立后,我们长期实行高度集中的立法体制。1954年宪法规定:“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”后来,授权全国人大常委会制定、修改法律。但立法权总体上集中于中央。

党的十一届三中全会召开后,我国实现伟大历史转折。改革开放总设计师邓小平提出,“现在立法的工作量很大。有的法规地方可以先试搞,然后总结提高,制定全国运行的法律。”19797月,五届全国人大二次会议修订地方组织法,规定省、自治区、直辖市的人大及其常委会“根据本行政区域的具体情况和实际需要,在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下,可以制订和颁布地方性法规,并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。”1982年、1986年相继修改地方组织法,增加规定,省会市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会可以制定地方性法规,报省、自治区人大常委会批准后施行。2000年出台的立法法将较大的市的范围扩大到经济特区所在地的市。立法权的下放,极大调动了地方的积极性,大力支持了各地改革开放和现代化建设事业。

随着我国改革的深入和经济社会的发展,各地对扩大地方立法权的呼声较高。2013年,党的十八届三中全会提出,“逐步增加有地方立法权的较大的市的数量”。党的十八届四中全会进一步提出,“明确地方立法权限和范围,依法赋予设区的市地方立法权”。为落实党的十八届三中、四中全会决定提出的重大改革任务举措,20153月,全国人大修改立法法,赋予所有设区的市、自治州和4个不设区的市(即广东省东莞市和中山市,甘肃省嘉峪关市,海南省三沙市)地方立法权,具体步骤和时间由各省、自治区人大常委会确定。之后,各省、自治区人大常委会在党委的领导下,统筹推动设区的市、自治州建立健全立法工作机构,充实立法力量,及时通过有关设区的市、自治州行使立法权的决定。截至20208月,我国享有地方立法权的设区的市、自治州共322个,其中新赋予地方立法权的设区的市、自治州273个;从20153月到20202月,5年间各省、自治区人大常委会共批准设区的市、自治州地方性法规1800多件,其中新赋予地方立法权的设区的市、自治州的地方性法规1300多件。

完善立法工作格局

中国共产党是中国社会主义事业的领导核心。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导。加强党对立法工作的领导,是立法工作的政治原则,也是做好立法工作的根本保证。

1980年,彭真委员长在省、自治区、直辖市人大常委会负责同志第一次座谈会上指出,“党对包括立法工作在内的领导,根本的是政治领导。”

1987年,党的十三大提出,党对国家事务实行政治领导的主要方式是:使党的主张经过法定程序变成国家意志,通过党组织的活动和党员的模范作用带动人民群众,实现党的路线、方针、政策。

2002年,党的十六大提出,党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传;发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。

同时,党中央先后出台相关文件,明确党领导立法工作的指导思想、基本原则、方式方法和组织保障等。

1991年,中共中央出台《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》,规定宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案,以及其他政治方面和重大经济、行政方面的法律,在起草或者提请人大审议前,要按程序报党中央审批。

20162月,党中央出台《关于加强党领导立法工作的意见》,强调党对立法工作的领导,包括确定立法工作方针、提出立法建议、明确立法工作中的重大问题等;要不断完善党对立法的领导方式,为良法善治提供体制机制保障。

党的十八届四中全会是党的历史上第一次专题研究法治工作,会议提出,要“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。”

在实践中,1982年宪法的制定以及历次修改,均是由中共中央向全国人大或者常委会提出相关立法建议。此外,中央还多次向全国人大提出立法建议。1993年,党的十三届六中全会通过《关于加强党同人民群众联系的决定》,提出“建议全国人大常委会拟定实行工作监督的监督法”。2014年,党的十八届四中全会明确提出,要“编纂民法典”;2016年、2018年、2019年,习近平总书记先后多次主持中央政治局常委会,听取汇报并作出重要指示,为编纂民法典等重要法律提供根本遵循。

加强党对立法工作的领导,归根结底是实现、保证党对国家和社会事务的领导,保证立法正确的政治方向。2019年,中共中央《关于加强党的政治建设的意见》提出,贯彻落实宪法规定,制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排。发挥人大在立法中的主导作用,是加强党的领导、提高立法质量的现实需要。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。

党的十九大提出,要“加强人大对立法工作的组织协调,健全立法起草、论证、协调、审议机制”“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,健全人大组织制度和工作制度,支持和保障人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”。

2015年修订的《中华人民共和国立法法》将“人大主导”作为新时代立法工作的基本要求,规定“全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调,发挥其在立法工作中的主导作用。”

实践中,人大的主导作用主要体现在加强对立法规划计划的主导,编制立法规划计划时,主动选择涉及人民切身利益、经济社会发展和社会稳定急需的法律法规项目;加强对法律法规起草的组织协调,克服部门利益倾向,综合性、全局性、基础性的法规,由人大组织起草;加强对法律法规审议的主导,抓住“关键几条”进行重点沟通,及时决策,避免久拖不决。

我国一切权力属于人民。加强社会公众对立法的参与,对于推进社会主义民主法治建设、提高立法质量、保障法律法规实施等方面具有重要意义。

“从群众中来,到群众中去”的群众路线是党的根本工作路线。新中国第一部宪法的制定过程就是立法中贯彻群众路线、开展公众参与的生动实践。为制定1954年宪法,毛泽东同志亲自主持,广泛征求意见。当时全民讨论宪法草案近三个月,参加讨论的有1亿5千多万人,最后由宪法起草委员会整理的意见共138万条,为宪法的制定提供了重要条件。毛泽东同志指出,“起草宪法采取了领导机关的意见和人民群众的意见相结合的方法……过去我们采用这个方法,今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。”

十一届五中全会提出,“发扬社会主义民主和健全社会主义法制,保证群众有充分的权利和机会,表达他们对国家大事的意见……是我们党的坚定不移的方针。”

党的十七大提出,“增强决策透明度和公共参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策,原则上要公开听取意见。”

党的十八届四中全会提出,要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式;拓宽公民有序参与立法途径,健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制,广泛凝聚社会共识。

“旧时王谢堂前燕,飞入寻常百姓家。”随着开门立法的深入以及公众政治参与意识的增强,公众参与立法的广度和深度不断加大,从调研座谈、征求意见到立法听证、立法评估,从立法的规划计划到制定、修改再到法律法规的宣传贯彻,公众参与立法决策全过程。

提高立法质量和效率

习近平总书记指出:“不是什么法都能治国,不是什么法都能治好国;人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管不管用、能不能解决问题。”

在改革开放之初,各地加快立法步伐,着力解决“无法可依”的问题,“萝卜快了不洗泥”。随着我国法律法规的逐步完善,特别是中国特色社会主义法律体系形成后,党中央围绕提高立法质量这一重点任务,紧密依靠广大人民群众,作了一系列探索和部署。

党的十五大、十六大提出,要“加强立法工作,提高立法质量”,这是党的代表大会首次明确提出要“提高立法质量”。党的十九大明确提出,要推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。立法既要讲质量,也是讲效率。十九届四中全会进一步提出,要“坚持科学立法、民主立法、依法立法……不断提高立法质量和效率”。

“有法可依”到“良法之治”,从注重立法质量到立法质量和立法效率并重,顺应了我国不同阶段对法治建设的需要,体现出我们党对立法工作规律的把握和认识。

提高立法质量和效率,必须坚持以人为本,守望初心使命。习近平总书记指出,中国共产党人的初心和使命,就是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴。十八届四中全会提出,要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。在立法工作中,正确处理公权与私权、权利与义务的关系,把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,努力克服部门利益倾向,把体现人民共同意志、保障人民当家做主、维护人民根本利益作为立法工作的出发点和落脚点,把人民群众赞成不赞成、拥护不拥护作为评价法律法规质量的根本标准。

提高立法质量和效率,必须发挥立法的引领和推动作用。十八届四中全会提出,建设中国特色社会主义法治体系,必须坚持立法先行,发挥立法的引领和推动作用,抓住提高立法质量这个关键。习近平总书记指出:“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进改革。”在立法工作中,努力把立法决策和改革决策更好结合起来,正确处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系,努力做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。对实践证明行之有效的,及时上升为法律;对不适应改革要求的法律法规,及时修改和废止。

提高立法质量和效率,必须坚持全面推进科学立法。党的十七大明确提出,要“坚持科学立法、民主立法”。2018年,习近平总书记提出依法治国必须坚守的“十个坚持”,包括“全面推进科学立法、严格执法、公正私法、全民守法”。全面推进科学立法是全面推进依法治国的前提,要求做到科学立法、民主立法、依法立法。科学立法的核心是立法要尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律和立法活动自身的规律;民主立法的核心是坚持开门立法,做到立法为了人民、立法依靠人民;依法立法的核心是立法要依法进行,维护宪法权威和国家法制统一。

提高立法质量和效率,必须加强立法队伍建设。立法是政治性、专业性、理论性、实践性都很强的一项复杂工作,需要高素质的立法专业人才作保障。习近平总书记指出,“立法是为国家定规矩、为社会定方圆的神圣工作,立法人员必须具有很高的思想政治素质,具备遵循规律、发扬民主、加强协调、凝聚共识的能力。”要坚持党管人才的原则,统筹国家法律法规和党内法规制度体系建设,加强包括各级党委、人大、政府立法干部在内的立法人才培养、选拔和使用,关心爱护立法人才,建设一支热爱立法工作,忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律,政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良的立法人才队伍,为高质量立法、推进国家治理现代化提供强有力的人才保障。

 

 

 


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