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党内法制史上的 若干重要节点
2021年第5期 —— 法治时空 作者:文/陈洪波

当前正在全党深入开展的党史学习教育,是党中央立足党的百年历史新起点、统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局、为动员全党全国满怀信心投身全面建设社会主义现代化国家而作出的重大决策,也是党的政治生活中的一件大事。

我们党历来重视党史学习教育,注重用党的奋斗历程和伟大成就鼓舞斗志、明确方向,用党的光荣传统和优良作风坚定信念、凝聚力量,用党的实践创造和历史经验启迪智慧、砥砺品格。我们党的历史,就是一部不断推进马克思主义中国化的历史,就是一部不断推进理论创新、进行理论创造的历史,就是一部践行党的初心使命的历史,就是一部党与人民心连心、同呼吸、共命运的历史。100年来,党内法制建设与党的建设相生相伴、风雨同行。国家有国家的法制史,党也应有党的法制史。从特定意义上讲,党的历史也是一部党内法制史。可以参考国家法制史的体系,构建党内法制史的框架。本文管中窥豹,仅从“一斑”的视角,以时间先后为序,撷取党内法制史上的若干重要节点,即“第一”:

第一个党内法规。19217月,党的一大先后在上海法租界望志路106号和浙江嘉兴南湖的游船上举行。党的一大确定党的名称为“中国共产党”,并通过了党的第一个纲领,明确“革命军队必须与无产阶级一起推翻资本家阶级的政权”“承认无产阶级专政,直到阶级斗争结束”“消灭资本家私有制”,以及联合第三国际。中国共产党一经成立,就旗帜鲜明地把社会主义和共产主义规定为自己的奋斗目标,坚持用革命的手段实现这个目标。党的一大通过的《中国共产党纲领》是第一个党内法规。

第一个党内根本法。宪法是国家的根本法,党章是党内根本法。19227月,党的二大在上海举行。党的二大通过了党的第一个章程,对党员条件、党的各级组织和党的纪律作出具体规定,体现了民主集中制原则,这对加强党的自身建设具有重要意义。党的二大通过的《中国共产党章程》是第一个党内根本法。

第一个党内组织法。19236月,党的三大在广州举行。党的三大通过了《中国共产党中央执行委员会组织法》,这是第一个党内组织法。

第一个反腐败党内法规。192684日,中共中央扩大会议向全党发出《关于坚决清洗贪污腐化分子的通告》,这是第一个反腐败党内法规。

第一次正式提出“党内法规”概念。193810月,中共中央在延安召开扩大的六届六中全会,毛泽东同志在会上所作的政治报告中指出:“鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为,必须重申党的纪律:(一)个人服从组织;(二)少数服从多数;(三)下级服从上级;(四)全党服从中央。……为使党内关系走上正轨,除了上述四项最重要的纪律外,还须制定一种较详细的党内法规,以统一各级领导机关的行动。”第一个正式提出“党内法规“概念的是毛泽东同志。在党的六届六中全会上,刘少奇同志还做了《关于党规党法的报告》。

第一次明确提出党内法规的主要内容。19454月至6月,党的七大在延安杨家岭中央大礼堂召开。刘少奇同志在会上所作的《关于修改党章的报告》中指出:“党章,党内法规,不仅是要规定党的基本原则,而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法,规定党的建造的组织形式与党的内部生活的规则。”第一次明确提出党内法规主要内容的是刘少奇同志。

第一次阐述党法与国法关系。197812月,邓小平同志在为党的十一届三中全会做准备的中央工作会议闭幕会上的讲话中指出:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”在这里,邓小平同志提出了党法是国法的保障的论断。

第一个使用“党规党法”概念的中央文件。19802月,党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》强调其本身是“党的重要法规“,要求全党同志一定要维护“党规党法“。

第一个规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”的党章。19829月,党的十二大通过的党章第一次规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。200211月,党的十六大报告第一次提出“坚持依法执政”。200710月,党的十七大通过的党章第一次规定“依法执政,加强和改善党的领导”。

第一个党内立法法。本文的立法包括“制备清改废释”等诸多环节。19907月,中共中央印发《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。20125月、20198月中共中央两次修订印发《中国共产党党内法规制定条例》。199011月,中共中央办公厅发布《关于党内法规备案工作有关问题的通知》。20126月,中共中央印发《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。20198月,中共中央修订印发《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》。2012年,中共中央批准印发《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》。20157月,中共中央印发《中国共产党党内法规解释工作规定》。

第一个党内法规概念的定义。193810月,毛泽东同志第一次提出党内法规的概念。直到半个世纪后,中共中央才对党内法规的概念作出定义。1990年出台的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第二条规定:“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”这是第一个党内法规概念的定义。2012年修订后的条例第二条规定:“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”2019年再次修订后的条例第三条规定:“党内法规是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”定义的变化彰显了党内法规建设与时俱进的优秀品质。最新的定义表述了党内法规的制定主体、本质属性、调整范围、实现方式和表现形式。

第一次把党内法规概念载入党章。199210月,党的十四大修改通过的党章明确规定,党的各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他党内法规”。

第一个专司党内法规工作的机构。19904月,中共中央办公厅法规室(副局级)成立,20117月更名为中共中央办公厅法规局(正局级)。

第一次明确提出严格执行党内法规。20017月 ,江泽民同志在庆祝中国共产党成立80周年大会上的讲话中指出:“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事,严格遵守党的纪律。”为提高党内法规执行力,破解党内法规“执行难”的问题,20199月,中共中央印发《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》。

第一次明确提出把党内制度上升为国法。20051月,胡锦涛同志在第十六届中央纪律检查委员会第五次全体会议上的讲话中指出:“要建立健全有关廉洁从政的法律制度,加快廉政立法进程,把那些经过实践检验适应形势发展的党内制度和行政规章上升为法律法规,尽快形成较为完整的反腐倡廉法规制度体系。”

第一次明确提出党内法规制度体系建设。20061月,胡锦涛同志在第十六届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中指出:“要适应新形势新任务的要求,加强以党章为核心的党内法规制度体系建设,提高制度建设的质量和水平,做到用制度管权、用制度管事、用制度管人,推进党的建设和党内生活制度化、规范化。”20176月,中共中央印发《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》,其中明确提出,党内法规制度体系,是以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。要坚持目标导向和问题导向,按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则,完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系,即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。

第一次明确提出党法与国法协调并发挥整体合力。20061月,胡锦涛同志在第十六届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中指出:“要着力加强制度的系统性,加强整体规划和统筹协调,……既重视党内法规制度的建立健全,又注意与国家法律法规的协调配合,使各项法规制度彼此衔接、环环相扣,真正发挥法规制度的整体合力。……真正使党内法规制度成为全党共同遵守的行为准则。”

第一次党内法规清理。2013年至2014年,中共中央先后对19782012年、19491978年两个阶段制定的中央党内法规和规范性文件进行清理。清理任务完成后,中央分别作出了两个废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定。201811月至20194月,中共中央完成党内法规和规范性文件第二次集中清理。现行有效的约4100件,其中:中央党内法规200多件,中纪委和中央部委党内法规200多件,地方党内法规3700多件。

第一个党内立法五年规划。20131127日,中共中央印发《中央党内法规制定工作五年规划纲要(20132017年)》。20182月,中共中央印发《中央党内法规制定工作第二个五年规划(20182022年)》。

第一次就加强党内法规制度建设作出系统规定。20141023日党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)第七部分第二个方面专门规定:“加强党内法规制度建设。党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障。党章是最根本的党内法规,全党必须一体严格遵行。完善党内法规制定体制机制,加大党内法规备案审查和解释力度,形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调,提高党内法规执行力,运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处,促进党员、干部带头遵守国家法律法规。”20176月,中共中央印发《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》。

第一次把形成完善的党内法规体系纳入依法治国的总目标。《决定》规定:“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”这个规定最重大的理论意义是体现了从“法制”向“法治”的转变。笔者认为,按照这个规定的逻辑,根据《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》的精神,为了全面从严治党、依规治党,就党内而言,在形成完善的党内法规制度体系的同时,还必须形成高效的党内法规制度实施体系、严密的党内法规制度监督体系、有力的党内法规制度建设保障体系。(笔者注意到,公开出版的学术刊物上近年来高频率出现“党内法治”的词汇。)

第一次完整提出党领导依法治国的总体要求。党的十八大报告第一次提出:“要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。”学术界将其称为依法治国的基本格局和“新十六字方针”。与此相对应,《决定》提出:“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面”“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”。这是第一次完整地表述党领导依法治国的总体要求,可以理解为党领导科学立法、保证严格执法、支持公正司法、带头守法并带领全民守法。

第一次把党内法规作为党依法执政的依据。《决定》指出:“依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。” 据此,党依法执政所依之“法”,不仅指国法,而且包括党法。

第一次明确提出党法严于国法。《决定》指出:“党的纪律是党内规矩。党规党纪严于国家法律。”习近平同志在关于《决定》的说明中指出:“需要明确的是,在我们国家,法律是对全体人民的要求,党内法规制度是对全体党员的要求,而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队,对党员的要求应该更严。”

第一次明确提出党法与国法相互保障。《决定》指出:“党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。”习近平同志在关于《决定》的说明中进一步强调:“全面推进依法治国必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”显而易见,习近平同志关于党法与国法相互保障的深刻论述,丰富和发展了邓小平同志关于党法是国法的保障、胡锦涛同志关于党法与国法协调的观点,是邓小平理论和科学发展观的重大创新。

第一次正式提出“依规治党”。《决定》首次提出依法执政“要求党依据党内法规管党治党”、党内法规“是管党治党的重要依据”,这实际上就是精辟阐述了依规治党的定义——中国共产党依据党内法规管党治党。(为深化研究,不妨将其与党的十五大报告提出的依法治国的定义相比较,后者涉及主体、领导、依据、途径、客体、目标。)201564日,习近平同志在听取十八届中央第六轮巡视情况汇报时的讲话中明确提出:“要坚持依法治国、依规治党。”这是习近平同志第一次正式提出“依规治党”。2015611日,中共中央在印发《中国共产党党组工作条例(试行)》的通知中要求:“各级党委要从全面从严治党、制度治党、依规治党的高度……”这是中央文件首次使用“依规治党”的概念。20161027日,党的十八届六中全会修订的《中国共产党党内监督条例》第二条规定:“尊崇党章,依规治党。”这是党内法规第一次使用“依规治党”的概念。20176月,中共中央印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》指出:“治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度。加强党内法规制度建设是全面从严治党、依规治党的必然要求。”

第一次提出习近平法治思想及其内涵。20201116日至17日,党的历史上第一次召开的中央全面依法治国工作会议,第一次提出习近平法治思想,并将其明确为全面依法治国的指导思想。习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备,从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实践相结合上,深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。其核心要义是“十一个坚持”,其中包括坚持党对全面依法治国的领导;坚持依宪治国、依宪执政;坚持依法治国、依法执政等。习近平法治思想在全面依法治国、全面从严治党的伟大进程中具有重大的现实意义和深远的历史意义。

第一次将依法治国与依规治党同步规划并统筹推进。20211月,中共中央印发《法治中国建设规划(20202025年)》,明确提出:法治中国建设的指导思想包括“提高党依法治国、依法执政能力”;主要原则包括“坚持依法治国和依规治党有机统一”;总体目标包括“党内法规体系更加完善”。规划第七部分“建设完善的党内法规体系,坚定不移推进依规治党”,专门从健全党内法规体系、抓好党内法规实施、强化党内法规制度建设保障三个方面作出了具体的规定。

2013年,《中央党内法规制定工作五年规划纲要(20132017年)》提出:“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。”

2017年,《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出:“到建党100周年时,形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系,党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。”

2018年,《中央党内法规制定工作第二个五年规划(20182022年)》提出:“到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高,执行力明显提升,系统性、整体性、协同性明显增强。”

今年是建党100周年,回顾党内法规制度建设的光辉历程,不忘初心、牢记使命的当代中国共产党人可以自豪地宣告,党中央提出的宏伟目标已经实现。同时,我们也清醒地认识到,党内法规制度建设依然任重道远。

本文侧重探讨“是什么”而未能详述“为什么”和“怎么办”等问题,虽是管中窥豹只见一斑,但一芽知春,一斑知全豹。党内法制史正是由无数颗“第一”的珍珠串联积累起来的宝库。正是因为有了无数个“第一”,才有党内法制史的宏大叙事。毛泽东同志在《实践论》中有这样的名言:“通过实践而发现真理,又通过实践而证实真理和发展真理”“实践、认识、再实践、再认识,这种形式,循环往复以至无穷,而实践和认识之每一循环的内容,都比较地进到了高一级的程度”。党内法制史上的每一个“第一”都是理论与实践相结合的产物,绵延百年、弥足珍贵的“第一”,足以见证党内法规制度建设的不断发展和巨大成就。

(作者系省人大常委会委员、省人大法制委员会主任委员)

 


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