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推进地方性法规 进入执法融入司法列入普法
2021年第4期 —— 法治时空 作者:文/黄芸

根据修改后的立法法和省人大常委会的授权,20161月起,我省设区的市州正式行使地方立法权。5年多来,各市州结合本地实际,相继制定出台一系列地方性法规,地方城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面有法可依的问题基本解决,但地方性法规进入执法、融入司法、列入普法进展缓慢,法规不少、执行不好的问题突出,法规被漠视、削弱的现象不容忽视。

存在重立法、轻普法、轻实施的倾向。有些地方争上立法项目,急于推进立法,但法规出台后束之高阁,不去宣传、不管落实、不问效果。据不完全统计,各市州对本级出台的法规贯彻实施情况开展执法检查的数量,仅占总数的三分之一左右,相当数量法规颁布3年后未开展过执法检查,从一个侧面反映出法规实施工作弱化的状况。

法规实施中普遍存在开“天窗”、留“暗门”现象。有的部门搞选择性执法,有利于增进部门利益的就执行,无利的就不执行;有的搞变通执法,对约束行政权力、保护公众利益的一些条款作出任意解释,甚至通过部门文件另搞一套,把低位阶的政府文件置于高位阶的法规之上,实际上是以文件形式废止地方性法规中的行政许可规定。

地方性法规司法适用不够。以《十堰市中心城区山体保护条例》为例,实施5年来,检察机关发出的21件行政公益诉讼诉前检察建议中,有19件引用了条例内容,但受理起诉的15件破坏山体违法犯罪案件都是依据刑法,审判机关还没有援引条例作为裁判法律依据的实例。

全社会对法规重视不够、学习不够、使用不够,且很多业内人士对此习以为常、见怪不怪。主要原因:一是法规实施的监督机制和保证制度不健全。多数地方未形成高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,对法规实施不力、监督不力、保障不力的问责体系没有建立起来;法规宣传缺乏力度、广度和深度,法规实施中普遍存在重罚轻教、以罚代管现象。二是法规权威在全社会没有真正树立起来。一些干部片面认为改革发展要上路、法律法规要让路,对违法行为视而不见,在执法上不作为、慢作为、乱作为,甚至以言代法、以权压法。司法系统在审理和裁判具体案件时,存在将地方性法规作为参考而不是依据的认识误区。三是法规本身存在质量不够高的问题。有的法规反映客观规律和人民意愿不够,解决实际问题的有效性不足,针对性、可操作性不强;有的法规大而化之,回避问题、无的放矢,不能够把上位法原则精神和地方实际有机结合起来,缺乏关键条款,没有刚性,不能落地。

法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。地方性法规是中国特色社会主义法律体系中不可或缺的基础部分。必须深入学习贯彻习近平法治思想,进一步统一思想,切实增强贯彻实施地方性法规的主动性,切实加强跟踪监督,积极推进地方性法规进入执法、融入司法、列入普法,确保地方性法规既有立法成果,又有实施效果。

把好立法质量关。大力加强立法队伍建设,持续推进科学立法、民主立法、依法立法;坚持针对问题立法、立法解决问题,把问题导向贯穿于法规立项、起草、审议、修改、表决和实施全过程,确保所立法规反映规律、顺应民意和有刚性、能落地。

把好法规宣传关。坚持立法工作与宣传工作同步谋划、同步推动,统筹安排、互相促进,把立法过程作为普及法律知识、引导社会舆论、凝聚各方共识的过程,着力提升立法的宣传力度、报道深度和普及程度。各级政府和司法行政部门以及地方性法规实施的主责单位,要将地方性法规纳入普法规划和年度普法计划,将其宣传教育纳入法治建设工作考核。健全立法、执法、司法全过程的地方性法规普法宣传工作体系,让人大立法、行政执法、案件审理和裁判、纠纷调处、法律服务的过程成为普法宣传的过程。坚持“谁执法谁普法”的原则,建立并落实普法工作责任制,突出对执法人员、公职人员及相关从业人员的宣传教育,进一步增强运用地方性法规的工作自觉。

把好法规实施关。建立地方性法规施行“一年后评估”“三年后检查”制度。在规定时间内,政府及其主管部门向人大常委会报告法规实施情况,包括实施效果、配套规定、法规操作性、媒体和社会公众反应及存在问题和原因、修改建议等;人大常委会围绕法规关键条款开展“点穴式”执法检查,在强力问责、提高威慑力的同时,检验关键条款是否站得住、行得通、真管用;对法规实施中存在的问题,责成行政、监察、审判、检察等机关限期解决;对执法检查发现需要修改完善的个性问题,及时提出修改或废止法规建议,对法规本身涉及的共性、普遍性问题,适时启动立法后评估。对实施不力或者需要对法规实施情况作进一步监督的,依照相关规定执行,并依法对有关责任单位和责任人严肃追责。

把好法规实施考核关。把地方性法规同宪法法律一并列为干部学习、教育、培训的必修课和干部任前必考科目,把法规实施成效纳入各级领导班子和干部政绩考核的重要内容,把推动法律法规实施情况作为考察任用干部的重要依据。通过机制制度建设,把这项工作纳入各级各部门重要议事日程,真正做到有部署、有检查、有考核,一级抓一级、层层抓落实,从根本上改变在法规实施上用心不够、抓而不紧、软弱无力的被动状况,形成有法必依、执法必严、违法必究,法律法规落地生根的新常态。

确保法律法规落到实处,是全党全民全社会的共同责任。各级党委要全面履行好确保法律法规实施的重大职责,从统揽全局、协调各方的高度,及时对地方性法规实施情况进行研判,有针对性地协调解决实施中存在的突出问题。各级人大及其常委会要肩负起宪法法律赋予的神圣职责,在提高立法质量和效率的同时,建立健全严格的监督机制,将地方性法规学习宣传、贯彻实施情况的监督检查列入工作日程,督促“一府一委两院”依法严格落实和执行。各级人民政府要全面担当贯彻实施法律法规的重要职责,牢牢把握“最先一公里”与“最后一公里”的辩证关系,依靠依法施政推动“良法”成为“善治”,规范施政行为,切实做到严格规范公正文明执法,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。“两院”要切实提高认识,加强对工作人员的教育培训,增强其依法适用地方性法规的能力。审判机关要依法及时受理、审理和裁判适用地方性法规的案件,检察机关要将地方性法规的实施作为法律监督的重要内容。“一府一委两院”要加强协作,做好行政执法与刑事司法的法律衔接,以行政执法援用为重点,加大行政公益诉讼领域对地方性法规的援引力度,真正让地方性法规“长牙”“带电”,维护地方性法规的权威性和严肃性。各类新闻媒体要利用现代传播体系,发挥舆论监督和引导作用,加大法律法规实施的宣传力度。通过社会各界持续不懈的努力,全面增强全社会特别是公职人员尊法学法守法用法意识,着力营造、培养法治氛围和法治习惯,着力健全确保地方性法规实施的保障体系,着力构建科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治格局。

  (作者系十堰市人大常委会秘书长)

 


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