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贯彻习近平法治思想 推动新时代地方立法工作
2020年第12期 —— 法治时空 作者:文/郑文金

习近平总书记在202011月召开的中央全面依法治国工作会议上强调,要坚定不移走中国特色社会主义法治道路,在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障。科学立法是全面依法治国的前提。做好新时代地方立法工作,必须坚持以习近平法治思想武装头脑、指导实践、推动工作。

 

一、始终以习近平法治思想引领立法工作

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家长治久安的战略高度来定位法治、布局法治、厉行法治,把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局,放在党和国家事业发展全局中来谋划、来推进。党的十八届四中全会专门作出决定,全面部署推进依法治国工作。党的十九大召开后,又组建中央全面依法治国委员会,对全面依法治国工作作出一系列重大决策部署。

伟大的事业需要伟大的思想引领。习近平总书记始终关注法治建设,注重法治在国家治理和社会管理中的重要作用。在福建宁德工作时,他强调民主的问题要在法制的轨道上加以解决,坚决反对绝对化的“大民主”。在浙江工作期间,习近平同志大力推动“法治浙江”建设,努力把社会生活的基本方面纳入法治调整范围,为政治、经济、文化和谐发展与社会全面进步提供切实保障。党的十八大以来,在推进全面依法治国的进程中,习近平总书记创造性提出全面依法治国的一系列新理念新思想新战略,形成了习近平法治思想。习近平法治思想把马克思主义法治理论同中国实际相结合,以“十一个坚持”为核心,深刻系统回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题,内涵丰富、思想深刻、逻辑严密、系统完备,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是全面依法治国的根本遵循和行动指南。

学习贯彻习近平法治思想是立法机关和广大立法干部当前最重要、最迫切的任务。一方面,要全面准确学习习近平法治思想,吃透基本精神、把握核心要义、明确工作要求,牢牢把握全面依法治国政治方向、重要地位、工作布局、重点任务、重大关系、重要保障,做到学深悟透;另一方面,要对标对表,切实把习近平法治思想贯彻落实到立法各环节、全过程,更好转化为服务保障全面建设社会主义现代化国家的生动立法实践,当好践行习近平法治思想的“排头兵”。

 

二、提高政治站位,坚持党对立法工作的领导

习近平总书记指出:“党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。”中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家最根本的保证,是中国特色社会主义法治之魂。立法是国家重要的政治活动,具有很强的政治属性,必须毫不动摇坚持党对立法工作的领导。

第一,坚持和贯彻党中央的集中统一领导。在立法工作中要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,自觉贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略,自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,保证立法工作正确的政治方向。

第二,将党委重大决策部署及时转化为法律规范,实现党对国家和地方事务的领导。如我省全面深化改革促进条例、东湖国家自主创新示范区条例、中国(湖北)自贸试验区条例等,都是根据省委有关建议出台的。同时,《中共中央关于加强党的政治建设的意见》规定,要“贯彻落实宪法规定,制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”。近年来,《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国立法法(修订)》等政治性较强的法律法规,明确将“坚持中国共产党的领导”写入法律条文,厚植党的领导制度体系的法治基础。一些地方对此也作了一些有益尝试。

第三,健全党组研究重大立法事项制度以及涉及体制机制调整等重大立法事项向党委报告制度。近年来,省人大常委会党组发挥把方向、管大局、保落实的重要作用,先后就编制立法规划计划以及神农架国家公园保护、天然林保护、宗教事务、水污染防治等立法中的焦点难点问题进行研究,多次向省委汇报,认真落实省委批示和意见。同时,发挥起草单位党组(党委)在立法中的作用,法规草案报省政府前,起草单位党组要集中研究草案的重要条款,及时协调解决起草中的重大问题。从立法实践看,坚持党对立法工作的领导,既能保证立法正确的政治方向,又有利于统一思想认识、解决立法分歧,发挥“定盘星”的作用,做到“定向、定心、定力”。

 

三、以人民为中心,做到心中有民

习近平总书记指出,必须坚持以人民为中心的发展思想。坚持以人民为中心的发展思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是马克思主义人民主体思想在21世纪中国的创新发展。近年来,在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,坚持人民主体地位,把以人民为中心的发展思想融入到全面依法治国伟大实践中,把党的群众路线贯彻到法治中国建设伟大事业中,坚持法治建设为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。

坚持以人民为中心,体现到地方立法上,一方面必须回应人民群众对立法工作的新要求新期待,把体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉切实落实到每部法规,落实到各条款中。正如彭真同志讲的,“立法时脑子里要有农民、工人,要有十亿人民,要面向他们,为了他们”。要恪守以人为本、立法为民理念,既要围绕食品安全、社会保障、生态环保、医药卫生等人民最关心最直接最现实的利益问题,加强社会民生领域立法,做到民之所盼、立法所向,又要处理好公权与私权、权利与义务等关系,克服立法工作中的部门化倾向和地方保护主义,保持公平正义的立法底色,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。

另一方面,必须走群众路线,问需于民、问计于民。实践证明,开门立法是做好立法工作、提高立法质量的关键,也是公众有序政治参与的重要途径。要借助新媒体新技术,创新公众参与立法方式,通过公布法律草案、座谈、听证、论证评估等,充分听取各方面意见特别是利益相关方的意见,涉企立法要专门听取行业协会、商会的意见,发挥立法凝聚共识、统一意志、引领公众的作用。同时,建立健全基层立法联系点制度,通过基层立法联系点架起立法机关与基层一线的桥梁,使立法更好接地气、聚民智。发挥法律顾问和专家学者在立法中的智囊作用,邀请相关领域专家参与法规调研、起草、修改等工作,做到立法工作者、实际工作者、专家学者“三结合”。省人大常委会较早设立了地方立法研究中心、常委会立法顾问组等。2018年又与武汉大学、中南财经政法大学、华中科技大学、中南民族大学联合成立地方立法研究和人才培养基地,建设“立法智库”,为立法提供智力支撑,同时加强立法人才培养,为立法输送实用型人才。

坚持以人民为中心,必须发挥人大代表在立法中的作用。要认真办理代表议案,成熟的议案经法定程序成为法律法规;在立法调研时,邀请相关领域代表参加座谈,重要法规征求相关方面代表的意见,将人民群众的诉求及时反映上来。对涉及群众切身利益以及其他特别重大事项的法规,由代表大会进行立法,代表由参与者变为决策者。近年来,省人大会议通过了水污染防治条例、土壤污染防治条例、乡村振兴促进条例等,社会各界普遍关注。

 

四、全面推进科学立法,提高立法质量和效率

党的十八大提出,要科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。在中央全面依法治国工作会议上,习近平总书记进一步提出,要全面推进科学立法,适应全面依法治国、全面建设社会主义现代化国家的需要。全面推进科学立法,应从以下几方面入手:

加强立法工作组织协调。立法是涉及调研、起草、审议、修改、表决等环节的系统工程,必须加强组织协调,提高立法质量和效率。一方面,要完善立法工作体制机制。近年来,我省建立“党委领导、人大主导、政府依托、公众参与、专家智囊”的立法工作格局,形成立法合力。同时,创新“同向同行、并联并行、直通直行”立法工作机制,建立健全“三个体系”:一是工作体系,法规立项后及时组建人大、政府有关部门和专家学者参加的法规项目领导小组和工作专班,全程参与立法工作,实行“立法直通车”,避免“铁路警察各管一段”;二是责任体系,实行“全程参与、分段领跑”,领跑单位对本阶段法规草案的质量负责,质量不高的予以退回;三是把关体系,对起草工作方案以及各环节的法规草案,分别由责任主体组织论证,保证法规高质量出台。

另一方面,要发挥人大在立法工作中的主导作用。这是人民代表大会制度的题中应有之义,也是加强和改进立法工作、提高立法质量和效率的必然要求。地方人大要在当地党委的领导下,加强对立法各环节特别是立项、表决环节的主导。要加强对立项的主导。立项是立法的源头,地方人大要完善立法选项的公众参与、专家评估等工作,择优立法项目,使立法项目切实做到“三紧扣一聚焦”,即紧紧扣住贯彻落实党中央重大决策部署,紧紧扣住回应人民群众重大关切,紧紧扣住厉行法治、推进全面依法治国,聚焦大局所需、群众所盼和问题所在。当前,要重点推进生态保护、民生保障、优化营商环境等方面立法,将有限的立法资源用在刀刃上。要加强对表决环节的主导。“立法是在矛盾的焦点上砍一刀”,要抓住每一部法规中“关键的那么几条”,集中调研,广泛听取各方意见,必要时请示全国人大常委会、国务院及有关部委,努力推动解决。同时,要把握出台时机,对争议较大但实践迫切需要的法规案,报当地党委,由党委决定,避免议而不决、久拖不决。

坚持务实管用。习近平总书记指出,人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。

为此,一方面立法要坚持从实际出发。“法不察民情而立之,则不威”,要加强立法调研,增强调研的代表性、针对性,特别是针对法规草案中的焦点难点问题开展调研,了解第一手资料。在此基础上,准确把握经济社会发展规律和发展阶段,处理好当前与长远、必要与可能等关系,使各项规定切合实际,在实践中行得通,防止立法“强人之所不能,禁人之所必犯”。如我省制定清江流域水生态环境保护条例时,立法调研组先后两次赴恩施土家族苗族自治州、宜昌市及流域内10个县市开展立法调研,实地考察饮用水水源地、污染集中处理单位、排污企业、畜禽养殖场以及水电站等,当面听取人大、政府及相关部门、人大代表、村民委员会、村民代表和环保志愿组织等方面的意见;先后两次书面征求恩施、宜昌及10个县市党委、人大、政府对草案的意见。经研究,条例采取最严格措施保护“八百里清江”,同时考虑到老少边穷库地区的实际,以最大力度促进产业发展、保障民生等,各方反映良好。

另一方面要坚持问题导向。问题导向是新时代的最强音,也是开展立法工作的方法论。要围绕问题进行立法,继续发挥立法对改革的引领和推动作用,确保重大改革于法有据、全面改革立法先行;注重发挥立法的规范保障功能,把立法重点放在人民群众最关切、矛盾问题最突出的地方,让人民群众享受到制度“红利”。要通过立法切实解决问题,对立法中遇到的矛盾和问题,加强调研、统筹协调,做到不回避、不推脱;确需在立法中授权处理的,要求相关方面及时出台规范性文件,解决立法的“最后一公里”。

统筹立改废,建立快速反应机制。习近平总书记指出,立法既要讲质量,又要讲效率。地方人大对中央和各级党委有要求、人民群众有期待、改革有需要的重要法规或者重大立法事项,要及时上升为法律规范;对不适应改革发展要求的法规,要及时修改或废止,维护国家法律体系的统一和权威。近年来,省人大常委会建立立法快速反应机制,根据放管服、简政放权等需要,曾多次组织开展法规清理;国家药品管理法、土壤污染防治法出台后,及时修改地方性法规,保持与上位法相衔接。2020年,民法典出台后,省人大常委会及时组织开展专项清理,重点解决与民法典规定和原则不一致的问题,保证民法典得到贯彻落实。

坚持立法和法规实施并重。习近平总书记指出,法的生命力在于实施,法的权威也在于实施。要坚持立法和法规实施并重,一方面,切实提高立法质量,增强地方性法规的针对性和可操作性,便于实施;另一方面,法规出台后,加强宣传贯彻,积极推动法规的贯彻落实,避免“立法、执法两张皮”。省委2018年出台《关于加强和改进法律法规实施工作的意见》,一是建立法规实施工作清单制,新出台的地方性法规,均在表决通过后的一个月内制定法规实施工作方案,明确主要条款的实施内容、完成期限和责任单位;对需要制定配套制度和实施措施的,督促责任单位及时制定。二是建立法规实施报告制度,新制定或者修改的法规实施满一年后,法规实施机关应当对照实施工作方案,对法规实施情况逐一评估评价,向省人大常委会提出法规实施情况报告;满三年后,法规实施机关应当组织开展执法自查或者立法后评估,并提出法规实施情况报告;省人大常委会对法规实施情况开展执法检查。通过“一款一策”以及“一年一评”“三年一查”,推动地方性法规的有效实施。

 

五、建设德才兼备的高素质立法队伍

当今世界各国的竞争,既是制度和规则的竞争,也是法治人才的竞争。习近平总书记指出,“要坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”。全面推进科学立法,迫切需要建设一支政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的立法队伍。 

立法队伍不强、不优是当前地方立法的最大短板。要继续优化地方人大常委会和专工委组成人员的年龄、知识和专业结构;人大法工委和有关专工委的立法工作力量,要适应立法工作要求。政府相关部门也要落实专业人员负责法治工作。同时,畅通人大立法干部与“一府一委两院”干部和律师、专家学者的交流任职渠道,建设法律职业共同体;加强立法人才交流,探索以聘任制公务员形式,从律师、专家学者中公开招聘立法专员。实施立法人才计划,培养和引进一批国家级和省市级立法领军人才、专家级立法骨干人才、素质优良的立法专业人才,推进立法队伍革命化、正规化、专业化、职业化。

要加强立法干部的思想政治教育,确保其忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律。开展各种形式的培训,鼓励立法干部到中直机关、企业、金融机构或者基层挂职锻炼,努力培养复合型立法人才,做到既熟悉法律法规,又熟悉党的理论路线方针政策;既懂法治,又懂经济和社会管理;既了解国情省情和社情民意,又有国际视野、胸怀大局。建立健全立法队伍的激励、保障机制,关心爱护、用活用好立法干部,做到以感情留人、以事业留人、以适当的待遇留人,保持立法队伍的稳定和活力,为全面依法治国提供坚强人才保障。

 


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