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加强预算审查监督 管好政府“钱袋子”
2020年第12期 —— 研究论坛 作者:文/李芹

审查和批准财政预算,监督财政预算的执行情况,是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的一项重要职权,也是人大财经监督工作的中心任务。2018年起,按照预算法、监督法和中共中央办公厅印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》的要求,省人大预算审查监督工作重点向支出预算和政策拓展,主要体现在支出预算的总量与结构、重点支出与重大投资项目、部门预算、财政转移支付、政府债务和预算收入等方面,有效促进了预算管理的法治化、规范化和科学化。作为一名省人大财经预算审查监督联络员,笔者对当前财政部门预算编制和执行中存在的问题,结合3年来参加省人大预决算审查监督工作的实际情况进行思考,提出对策。

 

一、部门预算的编制和执行过程中存在的问题

新的预算法颁布实施以来,虽然我省预算管理的水平得到了有效提升,但依然存在环节衔接不畅、预算监管乏力等问题。主要体现在以下五个方面:

部门预算编制的科学化、精细化程度不够。目前,部门预算编制要求支出预算按功能分类科目细化到“项”级,经济分类科目编列到“款”。但在实际编制中,由于有的预算支出项目具有预测性和不确定性,有的部门仍存在“重总额、轻细项”的思想,预算编制粗放,实际支出的内容与预算编制的科目内容不符。有的单位部分项目支出年初未落实到具体支出和内容,缺乏必要的测算依据,甚至超政策标准编制预算。少数部门对以前年度执行较慢,结余结转较大的项目没有核减支出额度,其中有的项目年执行率只有0.2%

部门执行约束力有待增强。有些单位对预算编制的严肃性认识不足,预算执行中不以预算安排的科目支出内容为依据,没有根据年初细化确定的预算来控制支出,项目支出和基本支出界定不清,导致执行中20%以上的项目调整,违反了预算法关于严格控制项目间调剂的要求;有的单位年初没有将可预见的支出纳入预算,导致执行中追加事项过多,预决算差异较大;有的单位还存在随意申请追加预算,追加支出的项目执行率偏低。

政府采购预算编制不全面。政府采购预算是部门预算的重要组成部分,预算单位采购商品货物需要编制采购预算,否则不予安排支出。在实际工作中,虽对列入政府采购预算范围的项目做了明确规定,但对具体执行环节的要求不细化不严格,部分单位不重视政府采购预算编制,预算执行中经常随意增加政府采购项目支出,临时性政府采购支出仍占较大比重,破坏了预算的刚性控制。

预算绩效管理不到位。从实践来看,一是政府规划与财政预算“两张皮”,导致预算绩效管理目标难以落实。二是绩效理念尚未牢固树立,一些部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识。三是绩效管理广度和深度不足,各环节衔接不紧密,绩效评价结果应用不理想。四是一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出,克扣挪用、截留私分、虚报冒领的问题时有发生。五是绩效激励约束作用不强,绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立。在去年的决算审查中,相当大比例的被审查单位绩效指标设置都或多或少存在指标遗漏、指标设置过于简单随意、指标与项目关联度不高、细化量化描述不够、产出指标、效益指标和满意度指标缺乏完整性、合规性、可操作性等问题。

转移支付项目管理不规范。部门设置专项转移支付项目过多、过碎,导致资金使用效率不高,无法集中财力办大事。少数专项资金还没有制定专门的管理办法和项目管理制度。湖北与湖南相比,两省的一般公共预算收入规模、支出规模基本相当,面积和人口湖南都比湖北多一点。可是从2019年部门管理的专项转移支付规模上看,湖南是232亿,湖北是266亿,湖北比湖南多。从转移支付项目数量来看,湖南是78个项目,湖北有232个项目,是湖南的3倍多。湖北专项经费太多,一些主管部门资金分配方案制定不及时,造成资金拨付进度缓慢。

 

二、预算执行对国库集中支付运行造成的直接影响

影响了部门决算编报工作的质量。从审查结果来看,部门预算编制与预算执行结果差别较大的现象客观存在。为应对部门决算的编报,有的预算单位存在数据填列不真实的问题,造成账表不符,给部门决算公开工作留下了隐患。同时,预算执行本身的不规范,也影响了预算对财政资金支出控制的有效性和严肃性。

影响了财政资金的高效安全支付。按照国库集中支付制度的规定,支付执行机构必须严格按照部门预算支付资金,对与预算不符的支出不予支付。由于预算单位实际发生的费用与预算编制的支出科目范围和金额不匹配,造成有的资金难以正常、及时支付,影响了国库集中支付效率和资金使用效率。

影响了对财政资金执行的监督与评价效果。财政资金使用过程中,由于实际支出的内容与预算编制的科目内容不符,经费支出内容不能在资金支付过程中得到真实反映,难以对预算执行的全过程进行有效监督。财政部门掌握的资金支付信息不准确不完整,不能对其执行效果进行比较全面的分析和评价。

 

三、应对措施建议

伴随着全球经济增速放缓、国内经济下行压力加大和减税降费效应的逐步释放,当前经济运行稳中有变、变中有忧,财政收入增幅持续放缓,各领域对财政资金需求依然刚性增长,财政收支矛盾较为突出。特别是今年受新冠肺炎疫情影响,我省经济发展面临前所未有的挑战,积极的财政政策要更加积极有为。我们要进一步跳出传统思维,转向新思维,重点考虑怎么把财政资金用好、发挥其应有作用。

规范预算编制,强化财政资金监管力度。为应对新冠肺炎疫情影响,今年中央通过提高财政赤字率、发行特别国债、增加专项债券规模等措施,用于对冲经济下行的压力,政策力度之大、优惠之大前所未有。政府发债筹资规模达8.51万亿元,比去年增加3.6万亿元,创历史新高,占今年一般公共预算支出的比例达34%,财政赤字率拟按3.6%以上安排,规模比去年增加1万亿元;同时发行1万亿元抗疫特别国债用于保就业、保基本民生、保市场主体。我们更要发挥财政政策逆周期调节作用,用足用好党中央支持湖北发展一揽子政策,着力于“六稳”“六保”,根据经济社会事业发展的轻重缓急,统筹兼顾,量力而行,合理安排。

一是切实保障重点支出,进一步规范财政资金收支管理,提高支出政策和项目资金的指向性、精准性、有效性;二是加强预算管理,进一步细化预算内容,不断提高预算编制的真实性、完整性和严谨性;三是强化零基预算理念,打破基数概念和支出固化格局,建立完善能增能减、有保有压的预算分配机制;四是科学设立项目,规范编制项目支出。对未纳入财政项目库的项目不得纳入年度预算,对不具备实施条件的项目和到期项目进行甄别清理,归并或撤销小散项目,改变预算编制长期固化,只增不减的格局;五是严格预算刚性约束。严格执行人大批准的预算,坚持“先预算后支出、无预算不支出”,严禁超预算,无预算支出资金或开展政府采购,从严控制不同预算科目或项目间预算资金的调剂;六是提升预算管理规范化水平。加快建设预算管理一体化系统,实现预算编制、执行、决算、会计核算等各项业务全面贯通。

严格支出管理,提高资金使用效益。要将过“紧日子”作为部门预算管理长期坚持的基本方针,密切关注中央支持湖北发展一揽子政策执行进度、实际效果,及时发现政策执行过程中存在的新情况、新问题,促进政策落地落实落细。

一是全面清理规范已出台的政策,除落实中央决策部署和省委要求外,严禁出台新的增支政策;二是大力调整支出结构,全面清理调整各类项目建设实施计划,调整用于“三保”和疫情防控等急需重点领域支出。确需安排的资本性支出项目,通过政府债券或特别国债安排予以置换,消化部分收支缺口。部门非税项目和政府性基金项目,按照以收定支原则,压减支出规模和调整支出结构;三是进一步压减部门一般性支出,压减非急需、非刚性、非重点支出和低效支出,取消无效支出;四是大力精简会议、差旅、培训、调研、庆典等公务活动,继续强化“三公经费”管理;五是严格按照人大批准的预算执行,强化预算执行主体责任,硬化预算约束,严格预算追加,原则上不再新增预算。减少预算执行中的调整变动,从严控制不同项目、不同科目、不同单位和不同预算级次之间的调剂;六是完善国库集中支付运行和人大预算联网机制,健全财政资金动态监控体系,保障预算单位财政资金使用安全;七是加快预算执行进度,提高资金使用效率。

切实盘活财政存量资金资产。要大力调整支出结构,积极盘活各类沉淀资金,做到应清必清,应统必统,化零为整,弥补缺口。预算安排要充分考虑年度结转结余情况,准确预计年底结转资金并纳入年初预算。严格执行结转结余资金管理政策,规定期限内未使用完的结余资金,统一用于补充预算稳定调节基金,防止资金闲置。各部门要主动核减以前年度执行进度慢、结余结转规模大的项目支出额度,合理安排项目分年度支出预算。

全面实施预算绩效管理。要建立健全分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系,将绩效管理理念、方法和要求贯穿预算管理的全过程,延伸到基层单位和使用终端。将预算绩效管理关口从事后评价向事前和事中转变,提高预算编制的科学性和精准性。要充分调动部门和资金使用单位的积极性,推进预算和绩效管理一体化。强化绩效管理责任,建立健全绩效评价结果应用激励约束机制。通俗地讲,预算审查监督的重点从过去管谁在花钱,钱花到哪里了,转变为现在管钱是怎么花的,这钱花的对不对,值不值。

政府的“钱袋子”关乎国计民生,只有通过人大监督才能倒逼地方政府提高财政资金使用效益和政府工作效率。我们要充分发挥人大代表监督的主体作用,运用法治思维和法治方式,将预算审查监督工作放在全局和大局中研究谋划,以监督者角色集体行使职权,使财政预算和政策更好地服务于党和国家的中心工作,以高质量部门预算推动我省经济高质量发展,为全省经济社会发展再上新台阶提供坚实保障。  

                       (作者系省人大代表)


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