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守正创新立良法 ——宜昌市人大常委会行使地方立法权纪略
2020年第11期 —— 法治时空 作者:文/陈锋 图/书祥

2016年获得地方立法权开始,宜昌市先后制定了7部地方性法规,即《宜昌市人大及其常务委员会立法条例》《宜昌市城区重点绿地保护条例》《宜昌市城区建筑物外立面管理条例》《黄柏河流域保护条例》《宜昌市电动自行车管理条例》《宜昌市非物质文化遗产保护条例》《宜昌市扬尘污染防治条例》,在推动地区经济社会发展和民主法治建设中交出了一份厚重的答卷。

 

开门见绿锁住乡愁记忆

“紧紧围绕中央、省委的精神和宜昌绿色发展实际,立法有特色、可操作,推动了宜昌绿色发展。”省人大常委会组成人员审议中,对《宜昌市城区重点绿地保护条例》这样评价。

宜昌,一座七山二水一分田山水之城。继成为全国第一个以人大常委会决定的形式专门保护城区绿地的城市后,2016年市人大常委会从落实生态文明建设和长江大保护战略着眼,从回应巩固和发展绿地保护成果的群众呼声的客观需求着手,从解决城区绿地现实突出问题的迫切需要着力,经市委批准,在广泛征集市民意见情况下,将制定首部实体法确定为《宜昌市城区重点绿地保护条例》。

立什么法定下来了,该怎么立?《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》给出了答案——地方立法必须“推进立法精细化”,坚持不抵触、有特色、可操作的原则,着眼于务实管用、内容细实、质量至上,避免搞“大而全”。《宜昌市城区重点绿地保护条例》虽然只有21条,但制定中先后组织召开了33次起草小组协调会和修改会,以保障立法质量。

 该条例不仅将宜昌市多年来在城区重点绿地保护与管理工作中成熟的做法和经验,以法规的形式固定下来,而且着眼于解决随意侵占绿地和擅自改变绿地用途等各类现象,以立法形式确定了重点绿地名录、设立保护标志、落实管养责任、信息公开和工作报告制度、构建社会行为模式、控制重点绿地改变的特别制度,条例成为上位法与宜昌地方实际实现无缝连接的转换器。在立法后评估座谈会上,立法专家对条例“小切口、深挖井”的经验高度肯定。

“一面云山一面城,无限风光满夷陵”,是400多万宜昌儿女共同的乡愁记忆。3年来,宜昌市坚持立法护绿,409.3公顷的长江两岸沿线实现复绿、41个面积达210公顷的保留山体生态得以修复、一块块绿地得到有效保护和扩建、一个个破坏条例的行为得到有效制止。宜昌市城区绿地、人均公园绿地面积分别达到6449.4公顷、12.59平方米,绿化覆盖率、绿地率分别达到40.33%36.01%

 

唤回大河漾碧波

上世纪80年代河里流的是直饮水、90年代变成了米汤水,如今又变回了清泉水。这是地处长江支流黄柏河的源头、有“中国磷矿之乡”之称的樟村坪镇居民眼中黄柏河的变迁,这条河美丽嬗变的背后,离不开《宜昌市黄柏河流域保护条例》这部地方性法规的守护。

黄柏河是宜昌的生命之源、生产之要和生态之基。随着流域内城镇化进程的加快和矿产资源开发力度的不断加大,近年来,生产废水、生活垃圾和污水、畜禽养殖等污染不断加剧,尾矿沿河堆放、侵占河道现象突出,水体总磷含量严重超标,水库水质由I-II类降至III类,甚至IV类,上游水库曾经发生大面积水华……立法保护黄柏河成为全市人民群众和各级人大代表强烈的愿望和呼声。

民有所呼,我必有应。20172月,《宜昌市黄柏河流域保护条例》被市人大常委会纳入年度立法工作计划,保护宜昌“母亲河”进入了立法阶段。

分区保护是黄柏河流域保护的重要制度设计,条例规定了较为严格、规范的分区保护措施。是否应有关地方要求,在条款中适当的放松?是否真的如一些地矿专家在立法调研座谈会上所言,磷不溶于水,核心区物理选矿项目在技术进步情况下,不会造成水污染,是可以允许开矿的?是否条例的制定,让当地群众几十年形成的生活习惯被改变,甚至饭碗都要被砸掉?

一串串的问题,一个个疑问,考验的不仅是立法的智慧和勇气,更是检验贯彻落实习近平总书记“把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发”重要指示精神的政治定力和使命担当。

“防治水污染是我们制定条例重要的立法目的,一定坚持保护优先的原则,管控从严,对于不可预知的危险应该禁止,决不能搞‘立法放水’,上位法有规定的一定不能放松。在发展与保护冲突的时候,必须坚持保护优先、生态优先。”时任市人大常委会党组书记、常务副主任刘学甫亲自组织召开多场协调会,听取意见建议,反复强调立法要直面矛盾。

黄柏河保护立法,调整的是整体与局部、眼前与长远、保护与发展、利益与责任的关系,是动“真格”的立法保护生态环境,立法调研组迎高温战酷暑,进入320米矿井深处,探访水源保护地、深入社区企业、走近基层代表,广泛征求黄柏河沿线基层组织、矿山企业、水电站、水库管理处、养殖户负责人和村民代表等各方面的意见建议,听取流域内地方及相关部门意见建议,凝聚各方智慧,以立一部立得住、经得起历史和人民群众检验的法。

曾几何时,樟村坪境内最大的磷矿企业三宁矿区“晴天一片灰,雨天一路泥,远观像大雾,近看满身土”,如今是“采石不见石,破碎无灰尘”,排出的生产废水总磷含量控制在0.016内,低于《宜昌市黄柏河流域保护条例》规定的0.02。以三宁矿区为代表,矿区环境治理和矿地关系和谐的磷矿资源绿色开采和综合利用新模式,绿色智慧矿山建设发展,正在黄柏河流域呈现为常态化、科学化、规范化。

曾几何时,家住黄柏河之畔的夷陵区“生态小公民”刘沅鹭,多么想能够像父亲小时候一样,到河心公园游游泳、戏戏水。如今,“一江清水向东流”的黄柏河整洁优美、水清岸绿、野鸭戏水、白鹭低飞。从2018年起,夷陵区河心公园已经举行了三届夷陵区黄柏河冬泳邀请赛。与此同时,享受着天蓝水净景美的黄柏河流域群众,在全域旅游、乡村振兴、现代服务业、精细磷化工业、先进制造、军民融合、食品饮料加工等方面蓬勃发展,不仅端稳了自己的饭碗,而且迈在全面小康的康庄大道上。

兴利安澜几十载,一泓碧水润宜昌。《宜昌市黄柏河流域保护条例》创新孕育的“地方立法、综合执法、水质约法、生态补偿”为特色的黄柏河流域综合治理模式,荣获全国十大基层治水经验之首和第二届湖北改革奖,并写入中共湖北省委十一届三次全会决定,相关经验连续被央视《新闻联播》头条报道。《人民日报》法治头条宣传了宜昌市坚决贯彻“把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发”重要指示精神,精准立法保护宜昌母亲河黄柏河。

 

一切为了人民依靠人民

2020年,新冠肺炎疫情席卷全球,但“云上过端午”第六届屈原故里端午文化节如火如荼的举行,全球近50万华人参与到端午文化旅游产品全球创意设计大赛、端午原创文艺作品全球征集、宜昌文化旅游产品展销会等系列活动中。

火热的背后,展现了非物质文化遗产作为民族记忆散发的独特魅力,体现了人民群众对物质之外的文化生活、精神世界的追求,更彰显了《宜昌市非物质文化遗产条例》的法律保障作用。条例强调非遗保护应突出地域特色,首次在地方立法中提出县级以上人民政府以地域特色文化为重点内容,结合端午节等传统节日以及文化和自然遗产日开展非遗宣传展示等活动。

悠久的历史和极具特色的民族、民间文化,赋予了宜昌丰富而深远的非物质文化遗产。宜昌市非遗保护的重要里程碑《宜昌市非物质文化遗产条例》201961日正式实施以来,进一步加强了非物质文化遗产保护,弘扬了社会主义核心价值观,传承与发展了中华优秀传统文化,切实提高了群众的“获得感”,丰富了400多万宜昌儿女的文化记忆。

5年立法实践中,市人大常委会始终恪守“以民为本、立法为民”的理念,力争让每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护,让人民群众真正感受到公平正义就在身边,切实体现人民利益、反映人民愿望、维护人民权益、增进人民福祉。

交通是城市的动脉,出行体现的则是城市建设与管理的水平。在《宜昌市电动自行车管理条例》制定前,宜昌市通行的电动自行车、电动摩托车超过48万辆,其中主城区超过17万辆,且每年还在以30%的速度增长。20152017年间,全市发生电动车交通事故35712起,占事故总量55%,电动车数量多、违法多、事故多,规范难、执法难、处理难,迫切需要通过立法来明确各部门管理职责,规范电动自行车和超标电动车辆管理,有效维护道路交通各方参与人的合法权益。《宜昌市电动自行车管理条例》的制定与实施,开创了全省地方立法首例,为提升城乡治理水平,填补了保护人民群众生命财产安全的法规空白。

条例制定过程中,先后召开多层面的征求意见座谈会20多场,参会300多人次,共征集党政干部、人民群众的修改意见和建议180多条,历经40多次修改完善。

依靠人民才能立良法!市人大常委会建立了13个涵盖各县乡街道人大的基层立法联系点,组建了包括城建、环保、文化、高校、律师等领域的10位专家的市人大常委会立法顾问组,成立了市人大暨三峡大学地方立法研究院,组织了西南政法大学等多所高校专家学者参与的立法评估论证会。拓展了公民有序参与立法途径,实现了与社会公众双向互动,激发了社会参与地方立法的积极性。

 

 


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