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发挥地方人大主导作用 推进科学立法民主立法依法立法
2020年第7期 —— 研究论坛 作者:文/曾庆辉

党的十八届三中、四中全会明确提出要完善立法体制,健全有立法权的人大主导立法工作的体制、机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。党的十九大明确提出,“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。新修改的立法法明确将“人大加强对立法工作的组织协调,发挥在立法中的主导作用”写入法律条文。

党和国家领导人也高度重视发挥人大在立法中的主导作用。20149月,习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上强调,“要抓住提高立法质量这个关键,深入推进科学立法、民主立法,完善立法体制和程序,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。”201410月,习近平总书记就《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》起草情况向十八届四中全会作出的说明中指出,“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制,发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2018915日,栗战书委员长在第二十四次全国地方立法工作座谈会上进一步指出,“地方立法是具有中国特色、特征鲜明的制度规范,在改革开放和现代化建设中发挥着重要的、独特的作用。中国特色社会主义进入新时代,地方立法工作必须顺应新时代新要求、呼应人民群众新关切、紧跟党中央新部署”。立法是人大的基本职能,主导立法是人大的分内职责。发挥地方人大及其常委会在立法工作中的主导作用,是人民代表大会制度的题中应有之义,是加强和改进新时代地方立法工作、提高地方立法质量和效益的必然要求,也是更好地推进科学立法、民主立法、依法立法的重要体现。在地方立法实际工作中,如何把握主导权,最大限度发挥其主导作用,从而用好、用足、用实地方人大立法权,是当前和今后一个时期我们必须研究的重要课题。

地方人大在立法中的主导作用,并不是在立法工作中把所有工作都全部包揽,也并不在于领导立法工作,而是将人大主导的理念、思路、工作方法贯穿于立法项目的确定,以及法案的审议、修改和表决等环节,敢于在立法争议焦点、矛盾突出的地方“砍一刀”。发挥主导作用就要积极地组织协调,掌控全局,敢于作为,善于作为,使整个立法活动准确反映当地经济社会发展规律,更好地发挥地方立法的引领和推动作用。为了充分发挥地方人大及其常委会在立法中的主导作用,一方面,我们要总结经验,坚持行之有效的做法;另一方面,我们要与时俱进,勇于探索,创新举措。具体来说,应着力解决好以下几个关键问题。

 

一、坚持党对地方立法工作的领导

坚持党的领导是做好地方立法工作的基本前提和根本保证,也是人大发挥立法主导作用的重要保障和坚强后盾。栗战书委员长指出,“坚持党对立法工作的领导特别是中央的集中统一领导,是立法工作的重大政治原则,也是做好立法工作的重要保证”。加强党对地方立法工作的领导,最重要的就是要用习近平新时代中国特色社会主义思想指引立法工作,特别是习近平总书记关于依法治国、依宪治国的重要思想以及加强立法工作的重要论述精神,这既是指导思想,也应该体现在法规条文中。党对地方立法工作的领导,主要是抓重点、抓方向。事关政治方向、政治原则的重大问题,要及时向党委报告;遇到重大立法决策事项及时向党委请示;立法规划、立法计划报请地方党委批准;重要法规的制定或者修改及时向党委报告。有些问题虽不涉及重大体制和重大政策调整,但社会高度关注、各方面意见分歧较大、无法协调形成共识,利益博弈难以平衡的,也应由人大常委会党组向党委报告,由党委决策。在立法效果上,确保立法工作有利于加强和改善党的领导。

 

二、强化地方人大在立法中的主导意识

发挥地方人大立法主导作用,首先要强化主导意识。过去,地方人大有些同志在一定程度上存在着一些模糊的认识,觉得人大工作没有党政工作重要,人大又不是党政一线,况且,人大立法机构就那么几个人,立太多法也忙不过来。所以在立法工作中往往是政府提请什么法规案过来,人大就立什么法规,按部就班走程序了事。面对新形势对人大立法工作提出的新要求,作为立法机关,人大必须强化主导意识、责任意识、创新意识,扭转过去那种被动立法的局面,树立有所作为的立法理念。立什么法,什么时候立,以及立法过程中的起草、论证、协调、审议等各项环节,人大要更加积极主动作为,改变过去那种政府提请什么,人大就审议什么的模式,实现由被动“等米下锅”向主动“点菜上桌”的转变。要强化担当意识,主动承担立法使命和责任,把握法规立项主动,牵头起草综合性重大法规,加强与各有关方面的沟通协调。对那些有较大争议、涉及全局方面的立法项目,地方人大要善于从全局高度化解矛盾和分歧,从而保证法规体系内部的科学统一,防止“部门利益法制化”,实现法规的公平公正。要形成人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。

 

三、把握好法规立项环节的主导

把握好法规立项环节的主导,增强地方立法的针对性,主要是要形成“短平快”的立法机制。所谓“短”,就是在立法模式和体例上,不求大而全,而是要做到需要几条就规定几条,有几条立几条,重在管用,重在实施;所谓“平”,就是在地方立法中,要深入研究法规所调整的社会关系,科学严密地设计法规规范,能具体就具体,能明确就明确,在解决问题中切实平衡各方面的利益,使出台的法规具有较强的实用性和生命力;所谓“快”,就是增强地方立法的及时性,在立法时效上,针对本地区在改革过程中急需解决的问题,必须反应灵敏,及时启动立法程序,以此来增强人大在立法中的主导作用。

 

四、把握好法规起草阶段的主导

法规草案是对法规调整对象、规范内容进行的初步安排,其质量对法规结构的完善、内容的充实将会产生重要影响。发挥地方人大在立法中的主导作用,要求人大要提前介入、参与法规起草。但这里的提前介入不是由人大“独家起草”,不能越俎代庖,只是对一些“综合性、全局性、基础性的重要法规草案”可以由人大组织起草。

对那些管理困难、责任重大的事项,人大要进行主导,做到管理范围全覆盖、管理责任严落实。例如,有些政府部门害怕承担相应的法律责任,导致本应属于本部门职能范围内的工作有时也以种种理由加以推脱。这时,人大就应在与政府法制机构和相关职能部门充分沟通协调的基础上,充分发挥立法工作的主导作用,使所起草之法规不要成为部门争权诿责的工具和砝码,争取把问题解决在起草阶段。

 

五、把握好法规统一审议环节的主导

人大审议法规草案是地方立法中的关键环节,这一环节主要解决不同意见的科学取舍,解决好是否与上位法相抵触、是否与其他法规相协调,维护国家法制统一问题。立法法关于地方立法的一项重要制度是所有的法规草案要由法制委员会统一审议和修改,由法制委员会向人大及其常委会提出法规草案的修改稿。法制委员会是专门负责统一审议的机构,担负着维护法制统一的重要职责。因此,法制委员会必须客观全面审议各方面意见,不仅对法规草案要逐条审议,而且对人大及其常委会审议意见也要逐条审议,要以审议的专业性保证统一审议的权威性,从而保证向人大及其常委会提出法规草案修改稿的质量,为人大及其常委会审议表决法规草案把好关。

 

六、发挥好人大代表的主导作用

党的十八届四中全会指出:“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度,增加人大代表列席人大常委会会议人数,更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。”根据这一要求,修改后的立法法在编制立法规划和年度立法计划、审议法律案、立法调研等立法活动中都十分强调代表参与、代表意见、代表作用的发挥。人大代表是人民选举产生的行使国家权力的代表,充分发挥人大代表在立法中的作用,不仅是立法反映和体现人民意志的制度要求,也有利于促进科学立法、民主立法、依法立法,提高立法质量。要通过组织专题辅导、召开座谈会等多种形式,加强对人大代表地方立法业务知识的培训,使其了解法规的起草、审议、调研、修改、通过、发布、立法技术等地方立法的程序和要求,逐步提高立法案的针对性和可操作性;要重视人大代表的立法议案和相关意见建议,在制定立法规划、立法计划过程中,综合分析代表议案和建议,尽可能地将议案建议予以吸收,反映到立法规划、立法计划中;要将立法规划和计划草案、法规草案通过电子邮件等方式发送人大代表,书面征集意见;地方立法的审议、修改、论证、调研等各环节都可邀请熟悉相关业务工作的人大代表参加,听取人大代表对法规条款的意见建议。

 

七、加强立法队伍的建设

地方人大在立法工作中主导地位的实现,还有赖于建设一支正规化、专业化、职业化的立法队伍。适应新常态下立法工作的新要求,地方人大及其常委会必须全方位、多途径、多渠道加强立法工作队伍建设,为人大发挥立法主导作用提供人才保障。要强化立法力量配备。增加具有法律理论水平和法治实践经验的常委会组成人员比例和法制委委员比例,充实各专门(工作)委员会中经济、法律、科技、文化等方面的专业人员,注重从人大常委会工作机构负责人中优先考虑组成人员人选。要加强立法工作机构建设,充实立法工作人员。要强化立法工作人才培养机制,鼓励立法工作者多到基层调研,拓宽立法工作者基层锻炼渠道。要推进立法智库建设,提升立法理论和实务方面的研究力量与水平。


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