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关于法律法规规定党的领导的思考 ——以国家法律和湖北省地方性法规为例
2020年第6期 —— 研究论坛 作者:文/陈洪波 王新风

党的十九大报告指出:“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量。”“坚持党对一切工作的领导,党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。”“坚持和加强党的全面领导。”为此,必须加强党的长期执政能力建设,增强党的依法执政本领。依法执政,既要求党领导立法,形成完备的法律规范体系,依据宪法法律治国理政,也要求党形成完善的党内法规体系,依据党内法规管党治党。20191月出台的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出:“建立健全坚持和加强党的全面领导的制度体系。”“研究制定党领导经济社会各方面重要工作的党内法规。”“贯彻落实宪法规定,制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位。将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法。”202025日,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上的重要讲话中强调:“提高党依法治国、依法执政能力。进一步推进党的领导入法入规,善于把党的领导制度化、法治化、规范化。”党内法规规定党的领导不言而喻,国家宪法规定党的领导是客观事实,但国家法律、地方性法规如何规定党的领导还需要深入进行探讨。

 

一、一部国家法律的审修历程

《中华人民共和国公司法》颁布后的25年间,经历了五次修改。一是规定党的领导的条文从无到有。1993215日,第七届全国人大常委会第三十次会议通过《中华人民共和国公司法》,该法第一章总则第十七条规定:“公司中中国共产党基层组织的活动,依照中国共产党章程办理。”二是规定党的领导的条文几经审修始终保留。1999年、2004年全国人大常委会两次修正该法时均未涉及第十七条。2005年,第十届全国人大常委会第十四次、第十七次、第十八次会议对《中华人民共和国公司法》进行三次审议修订,其中第十七次会议上,全国人大法律委员会提出将该法第十七条修改为第十九条,并对该条的表述作了修改,但第十八次会议通过的法律案没有修改第十九条的具体内容。2013年、2018年全国人大常委会两次修正该法时均未涉及第十九条。综上所述,作为民法商法的《中华人民共和国公司法》原第十七条(现第十九条)关于党的领导的规定颇具标本意义和研究价值。一是该条较之其他宪法相关法以外的法律同类条文,内涵更显丰富;二是在该法制定和修改过程中,专门就该条的说明堪称详细和完整;三是在该法制定和修改过程中,关于该条写或不写、改或不改的历史背景和重要时间节点值得品味。

 

二、一件地方性法规的审批过程

批准设区的市人大及其常委会制定修改的地方性法规,是省级人大常委会的一项重要职权。2018724日下午,湖北省第十三届人大常委会第四次会议分成四个组审议武汉市人大常委会报请批准的修订后的《武汉市物业管理条例》。该条例部分条款涉及党的领导,引起出席和列席会议人员的热议。这种情形在湖北省人大立法史上是第一次,无疑具有积极的探索意义,标志着地方性法规如何规定党的领导、地方性法规与党内法规的关系问题进入了省级国家权力机关的专业视野和话语体系。

条例涉及党的领导的有五个条款,审议时有的委员提出,坚持党的领导是立法的基本原则,也是这个条例修订的一个亮点。从立法技术上讲,要注意国家立法和党内立法、地方性法规与党内法规的联系和区别。国家法律、地方性法规是国家机关制定的规定国家机构的权力和责任与公民的权利和义务,以国家强制力保证实施的行为规范。党内法规是执政党制定的规定党组织的权力和责任与党员的权利和义务,以党的纪律的约束力保证实施的行为规范。两者是一致的,但不是同一的。条例第八条、第三十八条直接规范党组织的活动的写法似乎欠妥,第三十七条第二款明确规定“鼓励物业服务企业择优选聘党员大学生”有就业歧视之嫌,建议酌改。有的委员提出,条例第三条“物业管理应当遵循中国共产党领导的业主自治和政府依法监管相结合的原则”,建议改为“物业管理应当遵循业主自治和政府依法监管相结合原则 ”。有的委员提出,基层要加强党的建设,党的领导要体现在物业管理中间,但是条例第二十九条第一款强制性规定“业主委员会委员中应当有一定比例的共产党员”,这样规定是不是妥当?有的委员提出,条例第三条“物业管理应当遵循中国共产党领导的业主自治和政府依法监管相结合的原则”,坚持党的领导当然是必须的,但是否一定要在这里这样规定呢?值得推敲。

在审议意见的基础上,省人大法制委员会提出修改建议:一是将第八条修改为:“居(村)民委员会、业主委员会、物业服务企业应当在社区党组织的领导下,建立健全物业管理协调联动机制。”二是删去第二十九条第一款中的“业主委员会委员中应当有一定比例的共产党员”。三是删去第三十七条第二款中的“鼓励物业服务企业择优选聘党员大学生从事物业管理工作,作为基层党组织联系服务群众的骨干力量”。四是删去第三十八条。2018726日,湖北省第十三届人大常委会第四次会议批准《武汉市物业管理条例》,应到62人,实到55人。表决结果为:赞成52,反对0,弃权3,未按键0

 

三、现行宪法法律法规的有关规定

国家现行宪法和法律有关党的领导的规定(截至201912月)。现行宪法中规定党的领导的条文有2处,一是宪法序言:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。”二是宪法第一章总纲第一条第三款:“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”现行国家法律277件,其中涉及规定党的领导的法律共计20件。分别是《中华人民共和国个人独资企业法》第一章总则第七条,《中华人民共和国现役军官法》分则第二章第八条,《中华人民共和国民族区域自治法》序言,《中华人民共和国学位条例》总则第二条,《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》总则第三条,《中华人民共和国工会法》总则第四条,《中华人民共和国全民所有制工业企业法》总则第八条,《中华人民共和国国防法》分则第三章第十九条,《中国人民解放军选举全国人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会代表的办法》分则第五章第十八条,《中华人民共和国立法法》总则第三条,《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》分则第七章第二十六条,《中华人民共和国高等教育法》分则第四章第三十九条,《中华人民共和国民办教育促进法》总则第九条,《中华人民共和国监察法》第一章总则第二条,《中华人民共和国公司法》第一章总则第十九条,《中华人民共和国公务员法》总则第四条和分则第二章第十三条、第四章第二十六条、第九章第五十九条,《中华人民共和国村民委员会组织法》第一章总则第四条,《中华人民共和国法官法》分则第三章第十二条,《中华人民共和国检察官法》分则第三章第十二条,《中华人民共和国密码法》总则第四条。

湖北省现行地方性法规有关党的领导的规定(截至201912月)。湖北省现行地方性法规209件,其中涉及规定党的领导的法律共计9件。分别是《湖北省村民委员会选举办法》第一章总则第五条,《湖北省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》第一章总则第四条,《湖北省全面深化改革促进条例》总则第三条,《湖北省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第三条,《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强对司法工作监督的决定》第一条,《湖北省人民代表大会常务委员会关于深入开展扫黑除恶专项斗争的决定》第二条,《湖北省反家庭暴力条例》第一章总则第三条,《湖北省清江流域水生态环境保护条例》第一章总则第三条,《湖北省宗教事务条例》第一章总则第四条。

 

四、对党的领导入法的若干见解

“改革开放30多年来,在党中央的领导下,经过多方面坚持不懈的共同努力,以宪法为核心,以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。”(张德江:《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系》,《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》,人民出版社2014年版,第1页)囿于篇幅,本文收集的样本有限,没有对现行行政法规(约600件)、军事法规(约260件)、31个省直辖市自治区地方性法规(约6100件)、323个设区的市州地方性法规(约4200件)、155个民族自治地方自治法规(约1000件)、7个经济特区法规(约320件)等进行统计分析,仅从以上对国家宪法和法律、湖北省地方性法规的统计分析中也基本可以得出以下初步结论:

第一,作为具有最高法律效力的国家根本法——宪法,不但在序言,而且在正文(条旨为“国体”的第一条)明确规定党的领导,为党的领导入法树立了典范并奠定了基础。

第二,国家法律、地方性法规不但可以、而且应当规定党的领导,但并不是每一部法律、地方性法规都要规定党的领导。

第三,不但宪法及宪法相关法可以并应当规定党的领导,而且其他法律部门的法也可以并应当规定党的领导;前者一般规定党的全面领导,后者一般规定党对相关工作的领导。

第四,国家法律、地方性法规一般在序言、总纲、总则部分对党的领导作原则规定,但也不排除在分则部分对党的领导作具体规定。

第五,从法律规范的逻辑结构看,无论是“两要素说”(行为模式+法律后果)还是“三要素说”(假定+处理+制裁),规定党的领导的法律规范的构成要求总体上是完整的(如《中华人民共和国公务员法》第二章、第九章)。

第六,按照《中共中央关于加强党的政治建设的意见》的要求,党的领导入法的数量和比例正呈现出逐步提高的态势。在277件现行国家法律中,1958年至1978年制定的3件,因历史背景等原因缺乏可比性;19797月至20181239年间制定和修改的268件,其中规定党的领导的17件,约占6.3%,年均约0.44件;20191月至121年间制定的6件、修改的17件,其中规定党的领导的3件,占13%。在206件现行湖北省地方性法规中,19847月至20181234年间制定的199件,其中规定党的领导的6件,占3%,年均约0.18件;20191月至121年间制定的7件、修改的24件,其中规定党的领导的3件,占9%

第七,国家法律、地方性法规能否规定党的领导的问题业已形成共识,但如何规定党的领导的问题,即“适当性”的问题尚无定论,有待进一步深化研究。

目前,关于如何规定党的领导的问题,从实然状态的角度进行实证研究才刚刚起步,而从应然状态的角度进行规范研究也只是破题伊始。笔者注意到,有学者关于党的领导入法的两个“但书”:一是党内法规与国家法律均需要对党的领导进行规定,但两者存在明显的分工,即国家法律仅对党的领导进行抽象规定和确认,而有关党的领导的职权、范围和程序等内容则由党内法规具体规定。国家法律只能抽象确认党的领导,即宪法和法律仅对党的领导作出原则性规定。二是“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”,但也并非意味着所有的国家法律都要抽象规定党的领导,从而造成党的领导入国法的“泛化”现象,导致相关党的领导的法律占比过高。(参见欧爱民,向嘉晨:《第五次宪法修正案蕴含的党规与国法关系》,《理论与改革》2019年第6期,第58-59页)两个“但书”有一定道理,但尚可进一步斟酌。笔者认为,第一,国家法律对党的领导不是只能作出抽象、原则规定,而是还可以有时甚至必须作出具体规定。如《中华人民共和国高等教育法》第三十九条、《中华人民共和国密码法》第四条均具体规定了党组织实施领导的职责。而且,就领导与被领导双方而言,党的领导包括党组织对被领导方实施领导和被领导方接受党组织领导两个方面。那么,从被领导方接受党组织领导的角度切入,具体规定党的领导当属顺理成章。第二,党领导一切,党的领导要落实到国家治理各方面制度包括法律之中。立法无小事。如果考虑量化,即使并非所有的法律都要规定党的领导,也应多数的法律规定党的领导。避免党的领导入法的“泛化”现象固然重要,但目前的主要矛盾或者说矛盾的主要方面不是“泛化”,规定党的领导的法律不是占比过高,而是占比较低。

国家法律法规规定党的领导是一个非常重要而又富有新意的课题,研究这个课题必须同步研究党内立法法——《中国共产党党内法规制定条例》。2019830日中共中央政治局会议修订的《中国共产党党内法规制定条例》,进一步完善了党内法规的定义(总则第三条);明确了党内法规制定事项,对“适合由”、“只能由”党内法规作出规定的事项分别作出界定(总则第四条);划分了党内法规不同立法主体各自的制定权限(第二章)。在以上条文中,都涉及到党内法规规定党的领导的内容。该条例总则第七章还规定党内法规制定工作应当遵循的原则之一是,坚持党必须在宪法和法律的范围内活动,注重党内法规同国家法律衔接和协调。

20191031日,党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》强调,坚持和完善党的领导制度体系,提高党科学执政、民主执政、依法执政水平。健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节。健全党的全面领导制度。健全提高党的执政能力和领导水平制度。笔者认为,党的领导制度是我国的根本领导制度。中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系,起四梁八柱支撑作用的是包括中国特色社会主义法治体系在内的13个方面的根本制度、基本制度、重要制度,其中具有统领地位的是党的领导制度。党的十九届四中全会把坚持和完善党的领导制度体系放在首要位置,同时把坚持和加强党的领导的要求全面体现到各方面制度安排之中,突出的正是党的领导制度在中国特色社会主义制度和国家治理体系中的统领地位。为了坚持和完善党的领导,必须重视法制的功能,“推进党的全面领导入法入规……在重要法律法规中明确规定党的全面领导的法律地位,党的领导相关工作、党的组织建设、党组织活动的法律法规保障。”(陈希:《健全党的全面领导制度》,《求是》2019年第22期,第25页)

坚持党的领导是立法的根本原则,而立法又在坚持和完善党的领导制度体系中发挥着重要作用。20183月全国人大修正宪法特别是20191月《中共中央关于加强党的政治建设的意见》出台以来,“法律、行政法规和地方性法规越来越重视通过法律规范,来明确规定党领导相关工作的法律地位、体制机制,在实践中收到很好效果。要继续加强法律法规对党的领导制度体系的支撑和完善作用,通过制度设计把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节,厚植党的领导制度体系的法治基础。”(王晨:《在第二十五次全国地方立法工作座谈会上的讲话》,《中国人大》2019年第23期,第18页)总而言之,法律法规规定党的领导是坚持和完善党的领导制度体系的题中应有之义,制定和修改有关法律法规明确规定党领导相关工作的法律地位具有重大而又深远的意义。

(陈洪波,省人大常委会委员、省人大法制委员会主任委员;王新风,省人大常委会代表工作委员会办公室主任)

 


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