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加强乡镇人大工作和建设的思考 ——以大悟县为例
2019年第12期 —— 本期视点 作者:文/陈璋 图/何斌

党的十九届四中全会作出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度  推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,坚持好、实施好中国特色社会主义国家制度和法律制度,把我国制度优势转化为治理效能,推进国家治理体系和治理能力现代化,乡镇人大建设至关重要。

党的十八大以来,党中央、全国人大常委会高度重视乡镇人大工作和建设,20156月,中共中央转发中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见,这是以习近平同志为核心的党中央加强人大工作特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措。20176月,全国人大常委会召开推进县乡人大工作和建设经验交流会,要求加强县乡人大工作和建设。这标志着县乡人大特别是乡镇人大工作和建设进入发展的快车道。

以法治手段加强乡镇人大工作和建设。20169月省十二届人大常委会第二十四次会议通过了《湖北省乡镇人民代表大会工作条例》,为加强乡镇人大工作和建设提供了基本遵循,给出了具体方法。20179月召开的全省加强县乡人大建设工作电视电话会议,更是为规范乡镇人大工作解决了实际困难。今年以来,省人大常委会加强了对乡镇人大工作和建设的指导,在全省就《条例》贯彻实施情况开展执法检查,对乡镇人大工作开展了一次大审阅,进行了一次大体检,促进了一轮新提高,对规范乡镇人大工作提供了很大帮助。笔者以大悟县为例,从新时代乡镇人大工作和建设取得的成绩、制约乡镇人大工作和建设的因素、加强乡镇人大工作和建设的对策等三个方面进行了阐述。

 

一、乡镇人大工作和建设取得的成绩

近年来,各乡镇人大在县人大常委会的指导和当地党委的领导下,主动作为,敢于担当,积极履职,工作和建设有了新思路、新气象、新面貌。

岗位设置到位。自全省加强县乡人大建设工作电视电话会议后,全县各乡镇人大主席实行专职配备,党委书记不再兼任,人口超过5万的乡镇还设置了人大副主席职位。乡镇人大主席均列席乡镇党委会议。各乡镇人大主席团一般设组成人员713名,由人大主席和各方面的代表组成,参与人大主席团各项法定工作。各乡镇还设立了人大秘书,协助人大主席团开展工作。

服务保障到位。要求各乡镇按每名人大代表每年500元的标准将活动经费列入财政预算。部分乡镇虽未严格执行,但对人大开展工作和代表履职费用能够做到实报实销,做到人大工作经费有保障。所有乡镇均已按照“六有”标准(有场地、有标识、有设施、有制度、有档案、有经费)建设人大主席团活动室,使其成为具有组织、协调、联络、服务职能的“代表之家”,为主席团日常开展工作提供场所。按照“就地就近、方便工作、人数适中、回选举单位”原则,为每个代表小组建设1个活动室,并达到“八有”标准(即:有固定场所、有配套设施、有完善制度、有年度计划、有活动记载、有活动成果、有活动总结、有经费保障),为代表活动特别是2017年以来开展“聚力脱贫攻坚、人大代表在行动”活动提供了主要阵地,发挥了重要作用。

职能逐步增强。从2016年底乡镇人大换届以后,各乡镇已按照《湖北省乡镇人民代表大会工作条例》要求,一年召开两次人大会议,听取乡镇政府工作报告,有的还结合实际听取和审议财政预决算情况、审议有关人事任免事项、审议有关重点项目建设报告。人大主席团每三个月召开一次会议,对乡镇政府工作做到时时监督审议。一些乡镇人大主席团在闭会期间组织人大代表对政府工作进行视察和检查,推动政府工作。例如四姑镇每月组织部分人大代表对人居环境整治情况开展视察,并将打分结果作为评比主要依据。河口镇组织部分人大代表对河砂、山砂禁采治理情况开展视察,并作出了在全镇全面禁采的决定。

制度逐步完善。各乡镇按照县人大常委会的统一要求,建议了各项制度来规范人大工作开展。先后建立了乡镇人民代表大会制度、人大主席团工作制度、代表小组工作制度、人大代表学习培训制度、人大代表履职评价机制、乡镇人大走访和联系代表制度等制度机制。开展活动时又制定活动相关制度要求,还发放了代表履职手册,要求代表按时记录履职情况。

 

二、制约乡镇人大发展的因素

近年来,尽管乡镇人大工作和建设同过去相比有了长足的进步,但同全面依法治国的要求相比、同人民代表大会制度的履职需要相比、同人民群众的热切期盼相比还有较大差距。

人大权威性不足。长期以来,乡镇各项工作以党委决策、政府执行为主,人大主席团只能完成一些例行性、应付性工作,人大监督权被虚置,人大权威和地位与其法定职权不相匹配。

履职认识不够。乡镇人大工作的好坏很大程度上取决于乡镇人大主席,但是各乡镇人大主席年龄偏大,职位晋升基本到站,导致工作激情减退,存在“二线思维”、“靠边意识”,对人大工作不主动、不上心。实际上人大主席也被安排多项中心工作,平时90%精力都在干中心工作,无暇顾及人大工作,导致专职不专。部分乡镇虽然配备了人大秘书,但都属于兼职,大多以服务中心工作为主,开展人大工作无精力、无经验、不熟悉。部分人大代表认识存在偏差,认为代表身份是一个“荣誉称号”,当选代表时积极,履职尽责时消极,以致乡镇人大整体履职能力不强。

人大工作不规范。一是人大会议不规范,虽然要求一年开两次大会,每次会期不得少于一天,但是部分乡镇以被动应付为主,有的甚至违反规定只安排了半天听政府工作报告,没有按要求审议各项报告,存在讲形式走过场的因素。二是主席团会议不规范,虽然要求各乡镇每季度召开一次会议,但是部分乡镇对会议的任务不清,有的乡镇跟党委班子会议套开,存在不规范因素。三是工作程序不规范,根据宪法和地方组织法规定,乡镇政府应定期向人大汇报工作,重大事项决定应由乡镇人大作出。但实际上这个过程中乡镇党委取代了人大,充当了人大角色。

监督实效不强。由于历史沿革等各种原因,乡镇人大会议、主席团会议多数例行公事,审议报告事项“全票通过”,成了“表决器”;视察调研“走马观花”,成了“一日游”;执法检查“蜻蜓点水”没有“拨开云雾见天日”;评议工作“泛泛而谈”,表扬得多,批评得少。加上长期以来对乡镇人大的固有认识,各部门对人大监督不在意,只求面上过得去,导致监督效果不尽人意。

工作基础薄弱。党的十八大以来,各级党委都加强了对人大工作的领导和重视,各方面都加大了保障力度。但在队伍配备,经费保障,履职环境等方面基础还较为薄弱。队伍配备先求数量,后求质量;经费保障先保运转,后保发展;履职环境先求面上过得去,后看氛围浓不浓。这些薄弱的环节,不能很好适应新时代依法治国的发展需要。

 

三、加强乡镇人大工作和建设的几点建议

按照全国人大常委会《关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》和《湖北省乡镇人大工作条例》要求,提出以下几点建议。

提升政治站位。导致乡镇人大地位不高的原因有很多,政治站位不够、人大意识淡薄是其中重要的一个方面,提升政治站位、加强人大意识意义重大。一是党政主职要提升政治站位,将进一步加强和完善乡镇人大工作纳入议事日程,研究解决乡镇人大工作中存在的困难和问题。二是人大主席要提升政治站位,要以人大工作为荣,切实将乡镇人大各项工作放在心里、扛在肩上、抓在手中,在做好本职工作的基础上,再做好其他工作。三是人大代表要提升政治站位,各级人大代表特别是乡镇人大代表要纠正认识偏差,充分认识代表责任,积极参与监督、决定、人事任免等事项。 

加强业务指导。人大工作涉及方方面面,上级人大特别是县级人大在业务能力方面要手把手指导乡镇人大开展工作,才能充分发挥基层国家权力机关作用。一是加强业务指导,乡镇人大换届、召开重大会议、开展重要活动,县人大常委会可以派员指导,帮助乡镇人大理清工作思路,明确工作重点,提升工作质效。二是加强学习培训,组织乡镇人大主席团组成人员和人大代表经常性开展学习培训,学习人大业务,提升履职水平。三是加强督导考核,县级人大可以对全县各乡镇人大工作和建设进行督导考核,促进乡镇人大改进工作,提升能力水平。

规范人大工作。基层人大没有规范开展工作,依法治国的方针政策就不可能落地生根,要从基本做起,逐步规范乡镇人大工作。一是规范会议召开,各乡镇人大每年至少召开两次代表大会,并保证会议时间和议程。乡镇人大主席团每三个月要召开一次会议,精心准备会议议题和内容,充分发挥主席团会议作用。二是规范工作开展,按照地方组织法、代表法、选举法和各项规定来积极开展工作。三是规范活动开展,要积极组织活动,听取和审议工作报告、讨论决定重大事项、开展视察调研。

增强监督实效。要切实履行监督职责,增强监督实效,确立人大权威。一是改进监督方式。要综合运用多种法定监督方式,善于将专题询问、专项审议、执法检查、备案审查等多种方式有机结合起来,打好监督工作“组合拳”。二是创新监督机制。积极探索人大监督与党内监督、民主监督、社会监督、新闻舆论监督有机结合新途径,着力构建监督协调机制,不断增强人大监督合力。三是拓展监督平台。适应“互联网+”新形势,做实人大监督网络平台。

加大保障力度。地方党委政府要根据上级要求,结合地方实际,切实加强对人大工作的保障力度。一是加强队伍保障,县乡党委要进一步优化乡镇人大主席团队伍建设,结合换届、调整等契机,选派政治素质硬、业务能力强、工作作风正的干部担任人大主席、副主席,优化主席团组成人员结构,并加强交流提拔重用。二是加强经费保障,要在保障乡镇人大工作和建设各项经费支出的基础上,打足预算,鼓励乡镇人大组织代表开展视察、调研、执法检查、代表培训等工作。三是加强工作保障,要优化乡镇人大履职环境,乡镇党委研究重大事项时要充分听取乡镇人大意见建议,乡镇政府及其部门要积极接受人大监督。


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