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夯实人大工作“最后一公里” ——推进新时代乡镇人大工作和建设创新发展纪实
2019年第12期 —— 本期视点 作者:文·图/楚仁 新风 志州 朱涵

乡镇治则郡县治,郡县治则天下安。

“认真学习贯彻党的十九届四中全会精神,坚定制度自信,加大创新力度,探索做好新时代乡镇、街道和开发区人大工作的新路子。要对照法律法规明晰人大职能定位,丰富发挥代表主体作用的途径,完善服务代表履职的体制机制,建立代表学习制度,充分利用代表工作室、联络站和网络平台等载体,畅通民意沟通渠道,进一步丰富人大工作的实践特色和时代特色。”今年11月中旬,省人大常委会党组书记、常务副主任王玲率调研组赴武汉市就基层人大工作开展专题调研时强调。

参加座谈的市、区人大常委会负责人,开发区负责人、街道人大工委主任和人大代表面对面交谈,一致表示,面对新形势、新任务、新要求,要全面贯彻中央和省委决策部署,主动适应新时代,推进基层人大工作和建设不断探索创新,畅通人大工作的“最后一公里”。

 

立法加强规范化建设 保证乡镇人大依法行权

乡镇人民代表大会是我国最基层的国家权力机关,是我国地方国家政权的重要基础,是广大人民群众参与管理地方国家事务、行使当家作主权力的基本形式和重要途径。乡镇人大代表占我国五级人大代表总数的70%以上,是党和国家联系广大人民群众的重要桥梁和纽带。

多年来,我省乡镇人大坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一,依法行使职权,为推动当地经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。曾几何时,由于现行的法律法规大都只对县级以上人大及其常委会的职权、工作程序、履职内容作出了明确规定,对乡镇人大规范较少,乡镇人大履职行权缺乏必要的、明确的规范。乡镇人大法定职权行使不到位、人大会议质量不高、代表选举不规范、代表履职不充分、人员和经费保障不配套等问题普遍存在,乡镇人大工作难开展、有权难行使、行权受制约的现状与基层民主政治建设的要求、人民群众的期盼有较大差距。为加强乡镇人民代表大会制度建设,保证乡镇人民代表大会依法行使职权,《中共湖北省委关于进一步加强人大工作和建设的决定》(鄂发〔201516号)明确提出,要制定湖北省乡镇人民代表大会工作条例。其时,全国大部分省(市、自治区)已经或正在制订乡镇人民代表大会工作条例。因此,通过立法的形式,明确乡镇人大的职权和活动方式,规范乡镇人大的工作程序,细化代表的活动内容和方式,完善配套保障措施,保证乡镇人大依法行使职权,十分必要。

根据省人大常委会2016年立法计划,条例草案拟提交当年9月召开的省十二届人大常委会第二十四次会议审议。为做好条例草案的起草工作,省人大常委会代表工作委员会组成起草专班,赴部分市、县、乡镇和甘肃省进行深入调研,形成条例征求意见稿。通过征求省人大常委会领导,机关厅级干部和各处室以及市州人大常委会的意见,召开部分市州人大相关工作机构负责人、县级人大常委会分管主任、乡镇人大主席座谈会等形式,听取和吸收各方面的意见,形成条例草案,提交省人大常委会主任会议进行审议。主任会议后,常委会代表工作委员会又征求了全国人大常委会工作机构和省人大常委会法规工作室的意见,并对条例草案作了进一步修改。

“条例草案共二十五条,主要对乡镇人民代表大会会议,代表资格审查委员会,主席、副主席,主席团的职责以及乡镇人大代表的权利、履职要求、履职保障等进行了规范。主要思路是在遵循上位法、落实中央和省委文件精神的基础上,总结我省乡镇人大工作的经验,针对乡镇人大工作急需明确和解决的问题,予以界定和规范。”2016912日,省人大常委会代表工作委员会主任余幼民在省第十二届人大常委会第二十四次会议上作关于《湖北省乡镇人民代表大会工作条例(草案)》的说明。

914日,会议表决通过条例。在贯彻落实上位法及中央、省委有关文件精神的基础上,条例亮点纷呈:一是简便。条例在立法模式上采取简易体例,不分章节。内容上不追求大而全,除涉及根本性原则和个别需要增强操作性的条款外,凡上位法有明确规定的,如乡镇人大的具体职权,乡镇人大主席、副主席和乡镇政府领导人员的选举事项,乡镇人大代表的基本权利和义务等内容,原则上不再重复规定。二是实用。条例坚持以解决实际问题、充分发挥乡镇人民代表大会作用为导向,注重针对性和操作性,着重对乡镇人大的三大核心职权,主席、副主席的职责,主席团分别在乡镇人民代表大会会议及闭会期间的职责,及基层人大反映比较强烈,但上位法涉及较少的代表小组活动、代表履职管理及履职要求、代表联系群众、配套保障措施等方面的内容进行了规范和细化,着力解决乡镇人大工作中的重点和难点问题。三是创新。条例遵循了上位法确立的指导思想、立法原则和基本方向,但又没有拘泥于上位法,部分条款是根据中央和省委文件的有关精神,把我省实践探索的成熟经验直接转化为相关规定,体现了我省的地方特色。如,为了方便主席、副主席履职,条例明确提出,乡镇人民代表大会主席提名为县级人民代表大会代表人选;根据工作需要,副主席也可以提名为县级人民代表大会代表人选。

条例的颁布实施,对于推进我省乡镇人民代表大会制度与时俱进,充分发挥乡镇人民代表大会作用,巩固党的执政基础,加强基层政权机关建设,推动乡镇人大工作的规范化、制度化,具有重要意义。

 

加强乡镇人大工作和建设 提高人大工作整体水平

乡镇人民代表大会也是直接联系人民群众的桥梁和纽带,在加强基层政权建设、推动地方各项事业发展中发挥着重要作用,在我国基层国家政权体系中居基础和主导地位。

20156月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,这是新形势下党中央加强人大工作特别是县乡人大工作、推进社会主义民主法治建设的重要举措,在我国人民代表大会制度建设史上,具有里程碑式的重大意义和深远历史意义。当年8月召开的十二届全国人大常委会第十六次会议集中修改了地方组织法、代表法、选举法中关于县乡人大组织制度和工作制度、代表选举和代表工作等方面的相关规定,进一步明确了乡镇人大主席、副主席闭会期间“负责处理主席团的日常工作”,主席团可以听取和讨论本级人民政府的专项工作报告等,确保加强县乡人大工作和建设的重要举措于法有据,顺利实施。当年915日,加强县乡人大工作和建设座谈会在京召开。2017619日,推进县乡人大工作和建设经验交流会在北京召开,强调要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路,把党中央关于人大制度和人大工作的重大决策部署进一步落细落实,推动县乡人大工作和建设再上新台阶。相继召开的2次会议从“加强”到“推进”的转变,表明最高国家权力机关持续发力,助推县乡人大工作和建设提升到更高水平的决心和魄力。表明在新的历史条件下,县乡人大工作和建设将为有力保障人民当家作主、加强基层国家政权建设、巩固党的执政基础发挥更加重要作用。

此前20145月,时任全国人大常委会委员长张德江在浙江就乡镇人大工作进行调研。他强调,要从巩固党的执政基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度,充分认识乡镇人大作为基层地方国家权力机关的地位和作用,切实加强乡镇人大建设,提高乡镇人大工作水平,为促进地方经济社会发展、保障人民安居乐业作出积极贡献,为全面推进依法治国、推动人民代表大会制度与时俱进发挥更大作用。

2015923日,省委人大工作会议召开,会前省委、省人大常委会也开展了深入的调查研究,认真查找我省县乡人大工作和建设中存在的突出问题。会议强调,县乡两级人大是基层国家权力机关,是我国地方国家政权的重要组成部分,在加强基层政权建设、推动地方各项事业发展中发挥着重要作用。基础不牢,地动山摇。要更加重视县乡两级人大建设,更加重视发挥基层权力机关作用。

当年9月省委出台《关于进一步加强人大工作和建设的决定》中一系列关于加强县乡人大工作和建设的具体措施,是按照中央文件和有关法律精神,结合我省实际提出来的,具有里程碑的意义。

20169月通过的《湖北省乡镇人民代表大会工作条例》,是我省第一部全面规范乡镇人大工作和建设的地方性法规,对乡镇人民代表大会的机构职责、会议制度、监督工作以及履职保障等,作出了明确的规定。乡镇人大工作条例的制定,为推进我省乡镇人大工作的有序开展和乡镇人大的规范化建设提供了法律基础,是做好新形势下我省乡镇人大工作的遵循和依据。

2017920日,全省加强县乡人大建设工作电视电话会议召开,省委书记、省人大常委会主任蒋超良出席并讲话,强调要深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话特别是关于人民代表大会制度和人大工作的重要讲话精神,进一步增强做好县乡人大工作的政治自觉和行动自觉,不断提高县乡人大工作和建设的能力水平。随后,省委办公厅专门出台了《关于进一步规范全省县乡人大组织机构设置、人员编制和工作机制的意见》(鄂办发〔201740)文件。为推动新时代湖北乡镇人大工作迈上新台阶,2018713日至 28日,省人大常委会在汉历史性举办了3期全省乡镇人大主席培训班。王玲出席开班式并作专题辅导报告,强调全体学员要深入学习贯彻习近平总书记视察湖北重要讲话精神和省委十一届三次全会精神,加强政治思想作风建设,提高依法履职能力,推动新时代湖北乡镇人大工作迈上新台阶。

加强乡镇人大工作和建设,是一项紧迫而长期的任务。当前,乡镇人大工作面临着重要的发展机遇,各地要认真贯彻中央和省委文件精神,结合本地实际,认真抓好贯彻落实,以改革创新的精神不断拓展乡镇人大工作的方法路径,切实提高乡镇人大工作水平,更好地发挥乡镇人大的职能作用。

 

“法律巡视”推进乡镇人大工作“顶天立地”

法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。执法检查是人大行使宪法法律赋予的监督权、保证法律得到有效实施的一把“利剑”,“法律巡视”让法律制度的“牙齿”实现有力地“咬合”。

“全省上下共同发力,抓住机遇、创新作为,乡镇人大工作整体水平明显提升,思想认识不断提高,组织机构不断完善,履职能力不断增强,代表作用不断彰显,《湖北省乡镇人民代表大会工作条例》贯彻实施取得了明显成效。”20191126日省十三届人大常委会第十二次会议上,代表工作委员会主任盛国玉作省人大常委会执法检查组关于检查《条例》实施情况的报告时说。

“镇人大会议一年召开几次?每次几天?镇人大主席团会议多长时间召开一次?”“镇人大主席是不是专设?有没有人大副主席、秘书?”“乡镇人大代表活动经费是否足额得到落实,代表活动情况怎样?”……    

99日上午,烈日炎炎,省人大常委会执法检查组到咸宁市咸安区汀泗桥镇就《湖北省乡镇人民代表大会工作条例》贯彻实施情况开展检查,检查组成员详细询问相关情况。主要围绕乡镇人大组织机构建设、人大主席、副主席及主席团履职、人大会议和主席团会议召开情况、服务保障机制建设情况等方面对《条例》的贯彻实施进行检查。检查组首先来到镇政府展板前,详细听取了汀泗桥镇基层人大代表意见建议办理情况介绍。随后,来到镇人大代表活动室、人大之家,了解乡镇人大阵地建设情况,翻阅查看人大履职档案。检查组要求镇人大要严格法定程序,规范开展工作,不断加强自身建设,依法履行职责。

省人大常委会执法检查组在恩施市、宣恩县检查条例贯彻实施情况座谈中,当地负责人纷纷表示,将认真贯彻落实检查组意见,重点围绕人大主席、副主席、主席团履职和代表履职管理两个方面深入抓落实,确保乡镇人大基础更扎实、工作更规范、代表更热情。

这次执法检查注重思想引领,学习在先。执法检查组相关负责人介绍,此次执法检查和以往有所改变,把学习放在第一位,系统梳理、编发执法检查文件汇编等资料,采用集中培训和自学相结合的方式,学习相关法律法规和文件精神。

执法检查报告显示,一是领导重视。常委会将《条例》执法检查作为今年监督工作重点,常委会党组专题研究,明确指导思想、重点内容和方法步骤,提出具体要求。常委会各位副主任分别带队深入基层实地检查,形成了强大声势。二是突出问题导向。结合贯彻落实《关于进一步规范全省县乡人大组织机构设置、人员编制和工作机制的意见》文件,重点检查乡镇人大组织机构建设情况,乡镇人大会议和主席团会议召开情况,乡镇人大主席、副主席及主席团履职情况,乡镇人大代表履职及服务保障机制建设情况等方面的内容。三是准备充分。检查前,常委会代表工作委员会深入基层调研,了解《条例》贯彻实施情况,并对检查内容逐项细化,制作《执法检查参阅对照表》和《条例贯彻实施情况统计表》,提高检查的针对性和实效性。同时,各地对本行政区域《条例》实施情况开展自查,针对存在的问题,先行整改。四是多措并举。各检查组除听取汇报、实地察看、座谈调研、个别走访外,还采取检查与随机抽查相结合的方式,派出小分队随机抽查,了解和掌握真实情况。在检查过程中,扩大省人大代表对执法检查的参与,邀请常委会组成人员联系的省人大代表全程参加执法检查活动,充分发挥代表的作用,实现了常委会联系代表与代表参与常委会工作的有机结合。

从检查情况来看,《条例》实施以来,各级党委、人大认真学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,按照中央、省委对基层人大工作的部署和要求,统一思想、提高认识,把贯彻落实《条例》作为提高乡镇人大工作和建设水平,巩固党的执政基础,加强基层国家政权建设的重要抓手。党委重视,层层培训,思想认识明显提高;健全机构、配齐人员,组织建设明显加强;依法依规、履行职责,乡镇人大工作规范化水平逐步提高;强化保障,搭建平台,代表作用不断彰显。

总之,各地贯彻实施《条例》取得一些成绩,但也还存在一些问题:《条例》学习宣传不够深入;乡镇人大工作和规范化建设需要进一步加强;代表履职能力需要进一步提升。执法检查组建议,下一步要进一步提高认识,增强贯彻落实《条例》的思想自觉、政治自觉、行动自觉,切实采取有力措施,对照法律法规条款,逐项进行整改,确保《条例》有效贯彻实施,进一步加强乡镇人大工作和建设。

“乡镇人大主席首先要做好人大的本职工作,每年2次人大会议、4次主席团会议要开好,代表建议督办、视察工作要完成,要经常组织代表开展活动。”“部分乡镇人大工作虚化,走过场多,除了选举那些权力被激活以外,其他时间存在权力虚设问题。”……1128日,常委会组成人员审议执法检查报告时,发言热烈。“特点鲜明、亮点突出,这次执法检查开了先例、做了示范。”一位组成人员说,“建议进一步提高各级党委和全社会对乡镇人大工作的认识。要加强乡镇人大规范化建设。要全面履行乡镇人大职责。”

大家一致认为,要做好执法检查的“下半篇文章”,抓好整改问题的跟踪督办,真正发挥“法律巡视”利剑作用。“为什么要加强县乡人大建设?就是要强基础、扬优势。乡镇人大是最基层国家权力机关,是我国政权建设的基础。优势是人大代表来自于人民群众,与人民群众联系紧密。”省人大常委会秘书长王亚平一语道出大家共同的心声。

“要多种监督形式并用,把专题调研、听取专项工作报告、专题询问、作出专项决定等方式结合起来,形成人大监督的‘组合拳’。” 审议中,也有委员对执法检查的本身提出了意见建议,切中肯綮。


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