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立法护航 一江清水向东流 ——《湖北省清江流域水生态环境保护条例》解读
2019年第11期 —— 法治时空 作者:文/陈洪波 鲁芳 图/忠益

建设生态文明是关系人民福祉、关乎民族未来的大计。习近平总书记多次强调,“绿水青山就是金山银山”。为了守护好清江流域的一江清水,历经省人大常委会会议三次审议的《湖北省清江流域水生态环境保护条例》,于2019926日经省十三届人大常委会第十一次会议全票通过,将于202011日起施行。

 

一、条例出台的意义

清江是长江在我省境内的第二大支流,流经恩施自治州和宜昌市所属的10个县(市),全长423公里,流域面积达1.7万平方公里,是湖北省乃至长江中下游重要的生态屏障,是土家族的发祥地,也是流域各族人民的母亲河。随着经济社会的快速发展,清江保护与开发的矛盾凸显,水环境保护的压力越来越大,流域人民对美好生活、美好环境的期盼和要求越来越高。习近平总书记在视察湖北时要求,坚定不移走“生态优先,绿色发展”之路,以高质量发展实现高水平保护、以高水平保护促进高质量发展。制定清江流域水生态环境保护条例,是实现高水平保护清江、保护长江的重要举措,是落实习近平总书记视察湖北重要讲话精神以及省委要求的具体行动,是满足清江流域人民美好生活的迫切需要。

 

二、 将科学立法、民主立法、依法立法贯穿全过程

——坚持科学立法,符合客观规律。清江是长江的主要支流,事关“长江大保护”,应当加大保护力度。同时,清江流域又面临发展的巨大压力。因此,一是要正确处理好保护与发展的关系。在严格保护的同时,最大限度地促进清江流域发展和民生改善。二是必要与可能相统一。在保护措施上,既要体现全方位的管控,又要立足清江流域实际,不超越发展阶段、提出过高的要求,使立法真正立得住、行得通、真管用。三是以人民为中心,维护人民切身利益。将条例是否保护清江流域最广大人民根本利益,清江两岸人民对条例赞成不赞成、拥护不拥护作为制度设计的根本标准,增强人民群众的幸福感安全感获得感。

 ——坚持民主立法,凝聚各方智慧。制定清江保护条例,是省人大代表根据人民群众的呼声所提出的议案,最终形成了这么一部专门保护清江流域水生态环境的地方性法规。在立法中,坚持充分发扬民主,更好地体现民情、汇聚民意、集中民智。立法过程既听取各级人大、政府以及相关职能部门的意见,也听取人大代表、基层立法联系点以及企业、养殖户和村民代表等利益相关方的意见。委员、代表、立法工作者深入到工业企业、污水集中处理厂、水电站、畜禽养殖场、农业种植园以及农户家里,全方位了解具体情况,跑遍清江流域10个县市。

——坚持依法立法,维护法制统一。始终遵循不抵触原则,自觉维护法制统一。国家已经出台了环境保护法、水污染防治法、水法、畜禽规模养殖污染防治条例等多部法律、行政法规以及部门规章,我省与之有关的法规也有不少。在不违反不重复上位法的情况下,与其他法律法规有效衔接,并根据清江流域特点制定出符合实际的有针对性、可操作性的条款,是条例始终遵循的原则。

 

三、多措并举 守护好一江清水

条例从各方面规定了政府及其部门的职责,明确了排污企业的主体责任,不仅从工业、农业、船舶、旅游等各方面对水污染防治作出了规定,还对清江流域的山水林田湖草系统保护提出了要求。

——制定清江流域发展负面清单。生态是清江流域最大的优势,也是最宝贵的财富。清江流域拥有丰富的自然资源,但同时也是生态敏感区。怎样合理规划和调整清江流域的产业结构和布局,是一个亟需解决的问题。目前国家发布了长江经济带发展的负面清单,而清江流域相对于长江来说,其水环境保护的要求更高、标准更严。据此,条例作出规定,省人民政府应当调整优化清江流域产业结构和布局,制定清江流域发展负面清单,负面清单应当包括岸线、河段、区域和产业等方面的禁止性规定。同时规定,清江流域禁止新建纳入发展负面清单的项目;已经建成的,县级以上人民政府应当制定限期整治方案,予以改造、转产、搬迁或者关闭。

——禁止在清江流域内销售和使用剧毒、高毒、高残留农药及其混剂。农村面源污染是水环境污染重要来源之一,清江流域农业面源污染呈现“点多、面广、分散、处理难”的特点,过量使用化肥和农药的现象突出,不仅降低了农产品质量,还会导致严重的水、土壤等环境污染。条例规定,清江流域县级以上人民政府应当制定并组织实施本行政区域的化肥、农药减量计划,开展测土配方施肥和农作物病虫害统防统治与绿色防控;支持推广绿色有机农业发展;禁止在清江流域内销售和使用剧毒、高毒、高残留农药及其混剂。这是我省首次在流域范围内作出禁止剧毒、高毒、高残留农药销售使用的规定。

——畜禽养殖污染防治。清江流域是畜禽养殖业大区,流域内规模畜禽养殖废弃物的资源化利用以及处理不达标现象依然突出,规模以下畜禽养殖废弃物的收集、处理、监管等问题,目前还处于立法空白。针对这些问题,条例作出规定:清江流域县级以上人民政府应当科学划定本行政区域畜禽养殖禁养区、限养区。禁养区内不得从事畜禽规模养殖。限养区内畜禽规模养殖场(小区)产生的废弃物应当全部资源化利用或者经处理达到国家规定的排放标准方可排放。针对规模以下畜禽养殖污染防治,条例授权省人民政府制定畜禽规模以下养殖污染防治办法,确定畜禽规模以下养殖污染防治的标准和要求,实施分类管理。

——禁止生产、销售和使用含磷洗涤用品。据全球水质监测报告,目前全世界约有30%40%的湖泊水库出现富营养化的现象。有关研究结果表明,在水体磷污染负荷中,含磷洗涤用品的贡献率约在13%16%左右。洗涤用品分为含磷洗涤用品和无磷洗涤用品。而含磷洗涤用品正是造成水质富营养化的主要因素之一。目前,部分地方和流域实行禁磷规定取得了良好效果,江苏太湖流域自“禁磷”后,每年削减进入太湖流域水体的总磷量为1353.8吨,占太湖流域磷污染总负荷量的14.07%。学习这些先进经验作法,条例作出规定:清江流域禁止生产、销售和使用含磷的洗衣粉、洗涤剂、清洁剂等洗涤用品。违反此规定的,条例在法律责任一章中也分别对生产、销售含磷洗涤用品服务业经营者以及工业企业使用含磷洗涤用品的作出了相应的处罚规定。

——水产养殖的严格管理。水产品的安全问题是人民群众非常关心的问题。目前,一些水产养殖户在养殖过程中大量投入抗生素等药品,一方面造成抗生素在水产品体内残留,通过食物链摄入人体,给民众的健康带来隐患,另一方面,过多投入药品对养殖的水体环境、生态环境都会带来破坏。据此,条例从三个层面对水产养殖作出了规定:一是对政府及其相关部门提出要求,规定省和清江流域县级以上人民政府农业农村等有关主管部门应当加强对水产养殖的监督管理,鼓励和支持水产生态健康养殖。二是对养殖者提出要求,规定水产养殖生产者应当加强养殖投入品管理,依法规范、限制使用抗生素等药品,开展水产环境和养殖尾水治理。三是作出禁止性规定,禁止在天然的公共区域围栏围网(含网箱)养殖、投肥(粪)养殖,禁止在渔用饲料中添加激素类药品和国家规定的其他禁用药品,禁止将原料药直接添加到饲料或者用于水产养殖。     

——加强清江岸线的保护和管理。清江岸线涉及众多自然保护区、风景名胜区以及重要湿地等生态敏感区,一些地方为了追求经济效益,存在盲目开发利用现象。常委会审议过程中以及实地调研时,很多委员、地方提出,清江沿岸要统筹规范、科学布局,处理好岸线开发利用与生态环境保护的关系。据此,条例作出规定:省人民政府生态环境主管部门应当会同有关部门编制清江流域水生态环境保护规划,规划应当严格遵守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单;制定清江岸线保护和开发利用专项规划,统筹清江岸线资源的保护利用,严格分区管理与用途管制;清江流域县级以上人民政府应当按照岸线保护和开发利用规划,加强水域岸线管理,严格控制与生态保护无关的开发活动。

——水电站、拦水坝的规范管理。生态流量是维持河流自然生态与环境需要的最基本流量。据调研了解,整个清江流域目前已建水电站300多座,水资源开发利用率已趋于饱和。小水电站开发存在盲目开发、无序开发、过度开发现象,部分水电站因下泄生态流量不足,造成了河段减水、脱水甚至干涸,影响了河流的正常生态功能。据此,条例作了以下规定:一是要求县级以上人民政府有关主管部门核定本行政区域内每个水电站的生态流量,建立生态流量监控平台,对流域内水电站生态流量泄放情况的实时监控。二是水电站应当按照要求配套建设生态流量泄放设施,合理安排闸坝下泄水量,保证最小下泄生态流量不低于本河段多年平均径流流量的10%。配套建设的生态流量泄放设施未建成、未经验收或者验收不合格的,水电站不得投入生产。三是规定清江流域严格控制新建水电站。禁止新建装机5万千瓦以下的小水电站。同时,对违反上述规定的行为设定了相应的法律责任。

“既要金山银山,更要绿水青山”。在习近平总书记生态文明思想指引下,在坚实有力的法治保障下,要始终坚持生态优先、绿色发展,立法护航,切实守护好我们的一江清水,让流域人民在山清水秀的美丽家园中生活得更加幸福安康。

 

 


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