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浅析国家法律与党内法规的异同
2019年第10期 —— 研究论坛 作者:文/孙睿 孙少衡

党的十五大正式把“依法治国”作为治国方略写进了党的报告。依法治国是社会进步、社会文明的一个重要标志,是我们建设社会主义现代化国家的必然要求。依法治国要求必须依规治党。十八届中央纪委四次全会首次提出了“依规治党”的治党要求,强调“依法执政,既要求党依据宪法和法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党”。深入研究依法治国和依规治党的异同,切实把“依法治国”和“依规治党”作为法治建设的“两轮”一体推进,从而为协调推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局提供坚强保障,进而对推进依法治国方略的实施和落实治党务必从严,从严必有法度的从严治党要求,从思想上和理论上清除有人提出的“依法治党”的影响都是颇有裨益的。

 

一、国家法律与党内法规的相同点

两者统一于推进社会主义法治国家建设的宏伟事业中,统一于人民利益福祉这一最高目标之下。虽然党内法规与国家法律有区别,但两者之间是协调统一、良性互动的关系。一方面,党内法规必须严格遵守宪法和法律的规定、原则和精神;另一方面,把党内法规中成熟的制度规定适时经过法定程序上升为国家法律,是立法的一个重要源头。党内法规的实施有利于保障宪法和法律的实施,推进党内法规建设,对国家法律来说不是削弱,而是加强。我们党依法执政,既要依据宪法和法律治理国家,又要运用党内法规管党治党,两者立法的最终目的一致,都是为了推进社会主义法治国家建设,都是为保障人民的利益。

两者统一于新时代建设有中国特色社会主义法治体系之中。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次把“党内法规体系”纳入全面推进依法治国的总目标——“建设有中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”之中。

新时代中国特色社会主义法治体系由五大子体系组成,各自仍需进一步加强和完善。这五大子体系的全部内容在于:

完备的法律规范体系。建设中国特色社会主义法治体系,首先要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。目前,我国有法律250多部、行政法规700多部、地方性法规9000多部、行政规章11000多部,形成了中国特色社会主义法律体系。其中,法律是这一体系的主干。这一法律体系还需适应中国特色社会主义进入新时代的要求进一步完善。今后,我们要紧紧围绕提高立法质量和立法效率,坚持科学立法、民主立法、依法立法,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性,提高法律法规的可执行性、可操作性。加强重点领域立法,及时反映新时代党和国家事业发展要求,回应人民群众关切期待。

高效的法治实施体系。法律的生命力和权威在于实施,而法律的有效实施,是全面依法治国的重点和难点。目前,我国在法律实施过程中还存在许多不适应、不符合的问题,执法体制权责脱节现象仍然存在,执法司法不规范现象较为突出,群众对执法司法不公和腐败问题反映强烈。因此,要加快完善执法、司法、守法等方面的体制机制,坚持严格执法,公正司法,全民守法。

严密的法治监督体系。没有监督的权力必然导致腐败。为什么这么多的党内高级干部走上犯罪的道路呢?根本原因在于理想信念动摇了。铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤,根本上靠国家法律和党内法规制度。必须以规范和约束公权力为重点,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力,强化监督责任,提高监督实效,做到有权必有责、有责要担当、失责必追究。

有力的法治保障体系。没有一系列的保障条件,法治就难以实现。建设中国特色社会主义法治体系,建立有力的法治保障体系至关重要。要切实加强党对全面依法治国的领导,提高依法执政能力和水平,为全面依法治国提供有力的政治和组织保障。改革和完善不符合法治规律、不利于依法治国的体制机制,为全面依法治国提供完备的制度保障。弘扬社会主义法治精神,增强全民法治观念,完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制,使遵法守法成为全体人民的共同追求和自觉行动。

要努力形成完善的党内法规体系。治国必先治党,治党必须从严,从严必有法度。党内法规体系是全面从严治党的重要依据,也是全面依法治国的有效保障。党的十八大以来,党制定和修订了140多部中央党内法规,出台了一批标志性、关键性、基础性的法规制度,有规可依的问题基本得到解决,今后的重点是执规必严,使党内法规真正落实到位。要坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设,注意党内法规同国家法律的衔接和协调,构建以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干, 由各领域层级党内法规制度组成的党内法规制度体系,切实提高党内法规执行能力和水平。

两者统一于治国理政的历史进程中。全面依法治国、全面从严治党是推进治国理政的必然要求。党的十九大报告指出:“必须坚持和完善社会制度,不断推进国家治理体系和治理能力现代化。”推进国家治理现代化,必须坚持依法治国和依规治党有机统一,两者统一于治国理政的历史进程中。依法治国是国家的基本方略,各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。一方面,我们要深刻把握依法治国与依规治党的辩证关系。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,要把“形成完善的党内法规体系”纳入依法治国总目标,明确要求加强党内法规制度建设、依据党规党纪管党治党,“全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。另一方面,要深刻把握依法治国与依规治党的实践关系。在我国,党是各项事业的坚强领导核心,是最高的政治领导力量,各个领域、各个方面都必须坚定自觉坚持党的领导。与此同时,国家在应对复杂治理的过程中,很多问题需要从加强政党自身建设来进行突破,依法治国依规治党可以通过一定的规范设计,实现效力上的转介与合作。因而,坚持党的领导是治国理政的显著特征,在推进治理体系和治理能力现代化和依法治国与依规治党有机统一进程中要充分发挥党的领导核心作用。

综上所述,国家法律和党内法规同属中国特色社会主义法治体系范畴。国家法律是中国特色社会主义法治体系的子体系——法律规范的主干、依法治国的重要依据。而党内法规也是中国特色社会主义法治体系子体系——依规治党这一子体系的全部依据。国家法律和党内法规都是全面推进依法治国的有效保障,两者统一于治国理政的历史进程之中,统一于人民利益福祉这一最高目标之下,具有同质性和共同的价值目标取向。

 

二、国家法律和党内法规的不同点

立法主体不同。国家法律是由全国人民代表大会及其常委会制定的。而党内法规是由党的中央委员会、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的。

立法程序不同。国家法律由全国人民代表大会及其常委会依据《中华人民共和国立法法》规定和程序制定。党内法规则由党的中央委员会、中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委依据《中国共产党党内法规制定条例》规定的程序制定。

适用的对象不同。国家法律适用于包括共产党员在内一切公民和中国共产党的各级党组织在内的一切社会组织和法人,而党内法规则只适用于各级党组织和全体共产党员。

实施的方式不同。党内法规主要以党的纪律作为实施保障,国家法律则主要依靠国家强制力保障实施。

出台的规范标准不同。坚持依规治党中的“规”的规范标准高于依法治国中的“法”的标准,其实施程序严于国法的实施程序,是最可靠、最有效、最持久的管党治党方式。党员的先锋作用和表率角色不是说党员干部和党员比一般公民高明,更不是高人一等,而是表明其特殊的政治身份必须具有相匹配的行为准则。2015年修订的《中国共产党党员处分条例》第四十六条规定:“通过信息网络、广播、电视、报刊、书籍、讲座、论坛、报告会、座谈会等方式,有下列行为之一,情节较轻的,给予警告或者严重错告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分:(一)公开发表违背四项基本原则,违背、歪曲党的改革开放政策,或者其他有严重政治问题的文章、演说、宣言、声明等的;(二)妄议中央大政方针,破坏党的集中统一的;(三)丑化党和国家形象,或者诋毁、诬蔑党和国家领导人,或者歪曲党史、军史的……”第一百零三条规定:“搞色权交易或者给予财物搞钱色交易的,给予警告或者严重警告处分;情节较重的,给予撤销党内职务或者留党察看处分;情节严重的,给予开除党籍处分。”党纪严于国法,对党组织和共产党员的要求严于和高于其他组织、法人和普通公民,这是由党的先进性决定的,也决定了依规治党的严肃性。从党纪和国法的关系说,这是对党执政合法性基础和来源的强调,不能理解为依法治党的意思。因此,依规治党必须坚持把党纪挺在国法前面,严守党纪意识的松懈就是触犯国法底线的开始。


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