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武汉:为多元化解纠纷立法
2019年第7期 —— 法治时空 作者:文/汪向群 李峰 图/本刊资料

社会生活中,人与人之间难免发生争执和纠纷。俗话说,“和为贵”,“一场官司十年仇”。为小矛盾小纠纷打官司,耗时伤神不说,万一双方还要在一个屋檐下工作、生活,总觉得别扭、难受。提倡、鼓励和引导人们依法选择多种渠道化解纠纷,让小矛盾小纠纷还没到法院就已经解决,让纠纷双方不用打官司就能握手言和……随着新时代“枫桥经验”在武汉市不断生根开花,人们对多元化解纠纷的期盼也越来越高。

2019417日,武汉市十四届人大常委会第二十一次会议表决通过了《武汉市多元化解纠纷促进条例》。529日,湖北省第十三届人大常委会第九次会议批准该条例。条例公布实施,武汉市将成为全国副省级城市中首个就多元化解纠纷制定地方性法规的城市。

 

推进武汉特色的多元化解纠纷模式

  十多名消费者分别在某酒店预订宴席,随后竟然陆续接到酒店的短信,称酒店已破产,宴席无法举办。又急又气的消费者意欲集体找酒店负责人“扯皮”。两名律师调解员接受指派后,迅速了解案情,分别与双方当事人电话、面谈沟通,成功化解了一起群体性纠纷。

  这是武汉市法学会多次向全国推介的武汉模式中,利用“调解网”的专业和平台优势化解纠纷时的一个案例,也是武汉市学习“枫桥经验”,打造具有地方特色的多元化解纠纷模式的一个缩影。201712月,武汉市法学会社会纠纷多元化解研究会成立,这是全国法学会系统第一个以“社会纠纷多元化解”命名的研究会,在矛盾纠纷预防化解和参与基层社会治理中发挥了积极作用。

  近些年来,随着社会转型和改革的深入推进,各种利益冲突日益加剧,社会矛盾纠纷呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点,原有的矛盾纠纷化解机制已不能适应形势发展需要。人民群众要求提供灵活便捷、成本低廉的渠道来解决多元化解纠纷诉求的呼声越来越高。武汉市在实践探索中也出现了许多行之有效的经验。能不能通过地方立法,从制度层面推动矛盾纠纷化解机制创新,整合和解、调解、仲裁、行政裁决、行政复议等多种化解纠纷资源,促进矛盾纠纷及时有效化解?2017年,市人大常委会将这项选题作为立法调研项目,列入当年工作要点,并在全市各区法院和基层街道、社区展开调研。

  为了让地方立法更加符合武汉实际,调研重在摸清现实情况,了解群众需求。同时,市人大常委会还委托中南财经政法大学组成专家团队,开展条例相关课题调研和起草工作。

  调研表明,人民群众对解决矛盾纠纷的方式呈现多元需求,首选方式已不再局限于打官司,而是更愿意选择和解、调解、行政复议、仲裁等多种方式。与此同时,武汉市已初步形成以社区()调委会为基础,以街(乡镇)调委会为骨干,以行业性专业性调委会为特色的调解组织网络体系。但是,多元化解纠纷工作仍然存在体制机制上的一些障碍,以及主体职责不清、程序衔接不畅、组织保障不力等实际困难,这些问题亟需通过法律形式予以明确和解决。

  调研组认为,在武汉市进行多元化解纠纷促进立法的条件已基本成熟。

 

明确多元共治的工作格局

“不抵触、有特色、可操作”是地方立法的基本原则。市人大常委会反复调研、听取意见,数次审议,反复修改完善条例草案,严把法制统一关,努力让法规立得住、行得通、真管用。

  通过后的条例共七章53条,分为总则、职责分工、纠纷化解途径、程序衔接与效力确认、保障措施、监督考核与责任追究、附则等。条例明确了多元化解纠纷的工作机制、原则多元共治的工作格局,全面总结了实践中好的经验和做法。

  条例以《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定为依据,确保纠纷化解的具体制度设计于法有据;对当前急需解决而现行法律规定尚不明确、不具体的问题,按照中央司法体制和工作机制改革精神,力求在探索完善多元化解纠纷机制上有所创新。

  为进一步推进全社会力量总动员,调动一切积极因素,构建权威有效的纠纷化解机制,实现社会治理体系和治理能力现代化,条例明确规定,市、区人民政府、社会治安综合治理统筹协调部门、人民政府有关部门、人民法院、人民检察院、人民团体、基层群众性自治组织和其他社会组织,应当按照各自职责,建立健全社会纠纷排查调解处理、稳定风险防范等制度,促进多元化解纠纷机制建设,从源头上预防和化解纠纷。市、区应当建立多元化解纠纷工作部门联席会议制度,定期研究和部署多元化解纠纷工作,协调解决多元化解纠纷工作中的重大问题。社会治安综合治理统筹协调部门承担部门联席会议的日常工作。规定国家机关、人民团体、企业事业单位、基层群众性自治组织和新闻媒体等应当按照各自职责开展法治宣传教育,弘扬社会主义核心价值观,普及多元化解纠纷知识,营造全社会支持和参与多元化解纠纷的良好氛围。

  条例提倡、鼓励、引导和解与调解这两种成本低、方便、快捷、高效的方式化解纠纷。为理顺各类纠纷化解途径之间的关系,畅通纠纷多元化解渠道,条例明确了纠纷化解的途径。当事人可以在和解、调解、行政裁决、行政复议、仲裁、诉讼、法律法规规定的其他途径7种方式中自主选择化解纠纷的途径。

  条例明确了化解纠纷的程序衔接和效力确认,规定市人民政府、有关部门、机构、组织相互之间要协调配合。对调解达成的协议,人民法院依法确认其效力。对调解无法达成协议或者当事人要求终止调解的,当事人可以继续选择仲裁、诉讼。鼓励采用和解、调解等非诉讼方式,又畅通非诉讼方式与仲裁、诉讼渠道。

 

加强多元化解纠纷各项保障措施

  武汉市一直高度重视人民调解作为社会稳定的第一道防线作用。为了加强人员保障,条例明确规定,鼓励纠纷化解组织发展专业化调解员队伍。纠纷化解组织根据需要,征得当事人同意,可以邀请有关国家机关工作人员、人大代表、政协委员、法律服务工作者、社区工作人员和其他具有专门知识或者特定经验的人员,以及当事人的亲属、邻里、同事等参与调解。

  条例还明确规定,市、区人民政府应当对多元化解纠纷工作所需经费给予支持和保障,对社会组织设立的人民调解组织及调解员给予必要的经费补助和补贴。劳动人事争议仲裁、农村土地承包经营纠纷仲裁工作和街道办事处、乡镇人民政府设立的人民调解组织所需工作经费,纳入同级人民政府财政预算。鼓励社会各界通过捐赠、公益赞助等方式为多元化解纠纷工作提供经费支持。国家机关、人民团体可以通过购买服务等方式,将适合的纠纷化解工作委托社会力量办理,所需社会服务纳入本级人民政府购买服务指导性目录。

  为了减轻当事人经济负担,条例第三十九条规定,人民调解组织、劳动人事争议仲裁机构、农村土地承包仲裁机构、行政机关化解纠纷,不得向当事人收取费用或者以任何名义收取报酬。

  为推动多元化解纠纷综合服务平台和信息化建设,条例规定,在道路交通、劳动人事、医疗卫生、婚姻家庭等纠纷多发领域,市区人民政府及其有关部门、人民法院可以建立纠纷多元化解综合性服务平台,为当事人化解纠纷提供便利。市、区人民政府及其有关部门、人民法院、人民检察院应当加强信息化建设,推进大数据运用,完善信息共享平台,实现在线咨询、协商、调解、监督以及联网核查,提高多元化解纠纷工作效率。

  条例还明确相关监督考核与责任追究,要求市、区社会治安综合治理部门应当将多元化解纠纷工作纳入社会治安综合治理考核内容,对不认真履行纠纷化解职责,导致不良后果的单位和个人,将依法追究责任。

  市人大常委会法规工作室负责人认为,条例着力凸现和解、调解优先理念,注重推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,推动政府治理和社会调节、公民自治良性互动;着力解决实际工作中的重点问题、薄弱环节,通过理念宣传、资源整合、路径指引,形成“分层递进”的多元化解纠纷新机制。条例的有效实施将进一步提高武汉市多元化解纠纷工作的法治化、规范化水平,对于依法保障人民群众合法权益,促进社会公平正义具有重要意义。


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