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以新思想引领新时代地方立法工作
2019年第7期 —— 研究论坛 作者:文/陈洪波

人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,支撑中国国家治理体系和治理能力,集中体现社会主义民主政治的特点和优势。习近平总书记指出:“在中国实行人民代表大会制度,是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造,是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论,是中国社会100多年激越变革、激荡发展的历史结果,是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”我们必须坚定制度自信,长期坚持、全面贯彻、不断发展人民代表大会制度,充分发挥国家根本政治制度作用,通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。

  人民代表大会制度最大的特点和优势是“三者有机统一”。栗战书委员长要求:“自觉把人大各项工作紧紧扣在贯彻落实党中央重大决策部署上来,紧紧扣在回应人民群众重大关切上来,紧紧扣在厉行法治、推进全面依法治国上来。”“三个紧紧扣在”是“三者有机统一”的生动诠释和精准体现,指明了人大工作新的方位和新的使命。

“三者有机统一”和“三个紧紧扣在”的重要内容之一是依法治国,依法治国的前提是科学立法、民主立法、依法立法。中国特色社会主义已经进入新时代,未来五年是实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期,立法工作要充分体现党和国家事业发展的新要求,积极回应人民群众对美好生活的新期待,在新的历史起点上不断完善以宪法为核心、与推进国家治理体系和治理能力现代化相适应的中国特色社会主义法律体系。必须深刻认识新时代带来的新形势新变化,深刻认识新时代提出的新任务新要求,自觉把立法工作放在党和国家事业发展大局中来谋划、来推进,切实担负起时代赋予的祟高使命。地方立法是具有中国特色的立法体制,要从本地经济社会发展对法制保障的需求出发,设计和实施好立法规划,充分发挥地方性法规的实施性、补充性、探索性功能,为新时代党和国家事业发展、为地方各项事业发展作出新贡献。

 

一、坚持以新思想引领立法工作

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家长治久安的战略高度来定位、布局、厉行法治,推动法治中国建设发生了历史性、转折性、全局性变化,取得了重大的理论、实践、制度创新成果。20188月,习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上,对党的十八大以来党中央提出的一系列全面依法治国新理念新思想新战略作了10个方面的概括。9月,栗战书委员长在深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会上,对习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想作了10个方面的概括。“两个概括”是马克思主义中国化的最新成果,是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。“两个概括”中都有关于立法工作的重要论述和指示,比如,坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。坚持以良法促进发展、保障善治。遵循和把握立法规律。把发展改革决策同立法决策更好结合起来,确保国家发展、重大改革于法有据。这一系列新要求,具有很强的针对性和指导性,为新时代加强和改进立法工作提供了科学理论、指明了前进方向、确立了基本遵循。

  关于地方立法,习近平总书记在领导地方全面工作时曾作出重要论述和要求。在福州,着眼于立法的原则性和创新性,强调“对应兴应革的事情,尽可能做到先行立法”;着眼于立法的科学性和特色性,强调尽快制定完善适应市场经济和本地区特点的地方性法规;着眼于立法的针对性和可操作性,强调立法要“因地制宜地解决地方的实际问题”。在浙江,明确提出:坚持党对立法工作的领导;坚持立法为民,“真正把社会主义法律大厦建立在人民权利的基础之上”;发挥人大在立法中的主导作用;坚持法制统一,突出地方特色,增强可操作性;立法要与改革发展相结合;不断提高立法质量。等等。这些重要论述和要求,对地方立法工作具有现实的、直接的指导意义。

 

二、坚持党对立法工作的集中统一领导

  党政军民学、东西南北中,党是全面领导、领导一切的,是最高政治领导力量。必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,坚持和完善人民代表大会制度,保证党的路线、方针、政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行,使党的主张通过法定程序成为国家意志、转化为法律法规。

  在我国,作为国家意志的法是党的主张和人民意志的统一体现,党的领导是中国特色社会主义法治之魂。坚持党对立法工作的集中统一领导,是立法工作的重大政治原则,也是做好立法工作的根本保证。人大是国家权力机关,更是党领导下的政治机关,必须始终坚持政治属性是立法工作第一属性的定位,牢固树立“四个意识”,自觉坚定“四个自信”,坚决做到“两个维护”,在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致。制定和修改有关地方性法规,要明确规定党领导相关工作的法律地位。制定立法规划等地方立法工作中的重大问题,人大常委会党组要向同级党委请示报告。对立法项目中涉及重大体制和政策调整的重大事项,要专题报请同级党委决定。

 

三、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用

  根据宪法确立的人民代表大会制度,我国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是人大。人大是国家权力机关,国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人大产生,对人大负责,受人大监督。立法权是人大的重要职权。发挥人大及其常委会在立法中的主导作用是人民代表大会制度的题中应有之义,也是加强和改进新时代立法工作、提高立法质量和效率的必然要求。要构建党委领导、人大主导、政府协同、各方有序参与的立法工作格局,将主导作用落实到法规的立项、起草、论证、协调、审议、表决的全过程。主导作用主要体现是:积极落实党委确定的重要立法任务,确保党的主张通过法定程序成为国家意志;认真编制立法规划和计划,增强立法工作的统筹性、针对性、前瞻性;做好牵头起草和组织协调起草工作;审议把关,防止和克服部门利益法制化的偏向。同时还要进一步发挥政府在立法工作中的重要作用,形成工作合力,共同做好立法工作。

 

四、加强重要领域立法工作

  要区分轻重缓急,统筹兼顾,突出重点,加强重要领域地方立法。

一是生态领域。习近平总书记强调,要用最严格制度最严密法治保护生态环境,加快制度创新,强化制度执行,让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。全国人大常委会审议通过《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》,明确提出要以法律武器治理污染,用法治力量保护生态环境。为系统加强生态建设和环境保护,《湖北省第十三届人大常委会立法规划》拟安排审议长江生态环境保护条例、天然林资源保护条例、湿地保护条例、大气污染防治条例(修订)、辐射污染防治条例、固体废物污染防治条例等11部地方性法规,占比22%。二是道德领域。习近平总书记强调,坚持依法治国和以德治国相结合,强化道德对法治的支撑作用,法律法规要树立鲜明道德导向,把社会主义核心价值观贯穿其中。道德与法规既有联系,又有区别。加强道德领域地方立法工作有其特定含义,不是把道德与法规等同起来,也不是简单用法规取代道德,而是要丰富和拓展地方性法规的价值观内涵,将“富强、民主、文明、和谐、自由、平等、公正、法治、爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观融入地方立法,科学运用法治手段解决道德领域突出问题,积极引领社会道德风尚。三是民生领域。以人民为中心是新时代坚持和发展中国特色社会主义的根本立场,体现在地方立法上就是保障和改善民生。要通过完善地方性法规,加强、引导、保障和提高民生“七有”(幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶),不断促进社会公平正义和人的全面发展,努力从法治上增强人民群众的获得感、幸福感和安全感。为切实做好民生工作,《湖北省第十三届人大常委会立法规划》拟安排审议基本医疗卫生与健康促进条例、社会救助条例、公共文化服务保障条例等18部地方性法规,占比36%

 

五、提高立法质量和效率

  今年2月召开的中央全面依法治国委员会第二次会议强调,要提高立法质量和效率,不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

  第十三届全国人大常委会任期正值“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期,按照党的十九大描绘的宏伟蓝图,未来五年立法规划既着眼决胜全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的需要,又放眼开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的需要。在这个时代背景下的立法工作任重道远,不可懈怠。发展要高质量,立法也要高质量,要以高质量立法保障和促进高质量发展。有立法权的地方人大及其常委会要增强责任感、使命感和紧迫感,在保证立法质量的前提下提高立法效率,加快立法步伐,确保制度设计立得住、行得通、真管用,更好地发挥法制固根本、稳预期、利长远的保障性作用。

为了提高立法质量,加快立法步伐,从操作层面,应注重如下几点:

一是加强立法队伍建设。立法工作是一项政治性、政策性、专业性、实践性都很强的工作,做好新时代地方立法工作需要一支信念过硬、政治过硬、责任过硬、能力过硬、作风过硬的高素质干部队伍和人才队伍作支撑。二是做好法规备案审查和清理工作。这项工作意义重大,从政治上讲是与党中央保持一致,从法律上讲是维护国家法制统一。三是深化立法调研论证。在焦点问题上下功夫,对立法中涉及的重大利益调整事项进行调研论证咨询,对争议较大的重要立法事项引入第三方评估。四是加强立法决策量化论证。地方立法要善于获取、研究和分析数据,让数据说话,尊重数据客观反映的情况,充分运用大数据助力立法决策。

赋予地方立法权,是国家治理方式上的重大改革和制度安排。地方立法工作要与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展,充分发挥法制的引领、推动、规范和保障作用,为完善中国特色社会主义法律体系、促进地方经济社会发展作出新贡献。

  (作者系省人大法制委员会主任委员)


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