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长江岸线保护立法的思考 ——以荆州市为视角
2019年第6期 —— 法治时空 作者:文/张钦 图/武敏

荆州市地处湖北省中南部、江汉平原腹地,与本省宜昌市、荆门市、潜江市、仙桃市和湖南省岳阳市、常德市接壤。辖荆州区、沙市区,江陵县、公安县、监利3县,代管松滋市、石首市、洪湖3市,国土面积1.41万平方公里,人口667万。

  长江是我国第一大江河,全长6397 公里,连接西南、华中、华东三大经济区,素有“黄金小道”之称。党中央、全国人大常委会、国务院非常重视长江大保护工作,20184月,习近平总书记视察湖北、考察荆江,在武汉召开长江大保护工作座谈会。为什么要把长江大保护放在这么重要的战略地位?中国法学会环境资源法研究会会长吕忠梅认为,“长江流域的整体保护不足、生态系统退化机制加剧;水污染物排放量大;资源开发和保护的矛盾突出,长江资源环境严重透支;环境风险隐患多;相关法律制度碎片化,未形成有效的治理体系”。解决上述问题要源头治理、综合治理、系统治理、依法治理。为此,习近平总书记强调:长江大保护不是不要发展,而是要先立规矩。法律法规是最大的规矩。今年,荆州市对长江岸线保护和洪湖保护工作开展立法调研,结合制定《荆州市长湖保护条例》的立法实践,对长江岸线保护立法的问题有所思考,认为长江岸线保护立法应当十分注重四个主要问题、正确处理四个关系。

 

一、荆州长江岸线保护任重道远

  长江流经全国11个省市,湖北是长江干线唯一超过千公里的省份,而荆州的岸线长度达到483公里,分别占长江总里程的1/13、湖北省的近1/2(达46.5%)。其自松滋车阳河流入荆州市境,于洪湖胡家湾出境,流经荆州全部的8个县市区。长江分为上游金沙江、中游荆江、下游扬子江。从湖北宜昌枝江段至湖南岳阳城陵矶段称之为荆江,此段与荆州管辖江段基本重合。这里九曲回肠,历史上多次溃堤成灾。曾有“万里长江,险在荆江”之说。而荆江河段全长347公里,就有339公里在荆州境内,高达97.7%。可以说,长江之险,就是险在荆州。所以,新中国成立以后,我国第一个大型水利枢纽工程——荆江分洪工程建在荆州市公安县,长江全流域的“98抗洪”主战场也在荆州。目前,荆州正在党中央和省、市委的领导下,以“筚路蓝缕、以启山林”的精神,以“不鸣则已、一鸣惊人”的雄心,全面落实党中央关于长江大保护的重要决策,绘就“万里长江,美在荆江”的壮丽蓝图。

  按照有关部门划定,荆州市所管理范围内的长江岸线长达623公里。根据水利部、原国土资源部发布的《长江岸线开发利用与保护规划》(水建管〔2016329号)对荆州段岸线功能区分规划显示:荆州段岸线保护区范围为320.55 平方公里(含武汉市汉南区左岸部分区域),保留区为302.06 平方公里、控制利用区为121.88 平方公里、开发利用区只有10.37 平方公里。总体而言,长江荆州段98.6%的岸线都属于限制开发区域。因此,荆州长江大保护的责任对荆州而言可以说在长江中下游最重,要求最高。

 

二、长江岸线保护应当解决的四个问题

  立法规范设立的是底线,长江岸线保护立法要坚持底线思维、问题导向。立法要通过搜集问题、分析原因,提出应对之策,制定解决问题的措施。

  保护范围的问题。依照国家现有的与长江保护相关的法律法规和保护规范,以及在江河湖库立法保护方面的成功经验,长江岸线保护首先应当设置保护范围。保护范围拟分为保护区、保留区、控制利用区、开发利用区。同时,长江两岸还有众多的自然保护区,荆州段长江岸边就有3处国家级自然保护区,即长江新滩口螺山段白鳍豚自然保护区、石首天鹅洲白鳍豚自然保护区、石首麋鹿自然保护区。还有为数不少与长江相通的河湖湿地保护区,如洪湖国家级自然保护区就是如此。因此,长江岸线保护还要兼顾国家《自然保护区管理条例》的相关要求,确定自然保护区范围内的核心区、缓冲区、实验区,这是很大的立法难题。

  核心指标的问题。一是要有洪水水位指标。这个指标是按照实际达到的最高洪水位(如沙市1998年的最高洪水位是45.22m),还是按照百年或五十年一遇的标准确定设计洪水位。二是要有生态水位指标。要在满足调蓄功能的前提下,科学设定长江相对恒定期间的生态水位(即枯水位)控制指标,以最大限度地满足长江自身生态系统的水供给需要。三是要有水质指标。即水功能区水质要达到什么标准。四是要有排污指标。包括工业污染、城市居民生活污染和农业面源污染、农村生活污染等。如果上述指标不能就高设定,不符合党中央、国务院要求;如果就低设定又有“立法放水”之嫌。如何取一个合理的中间值,甚为重要。

  权属划分的问题。法律应当规定部门职权,但是,长江岸线保护工作从开发利用与防洪、河势、供水及水生态修复、水污染防治、水环境保护紧密相连,涉及的水利、交通运输、自然资源、生态环境、农业农村、发展改革、财政等多个部门,如何合理划分职权,根据传统进行划分的结果可能还是九龙治水;全部划转到一个部门又缺乏法律依据,且可能这个部门难以承担。还有一个重要方面,就是条块分权问题,到底是属地管理还是属事管理,也是必须认真解决的。

  流域保护的问题。长江流域范围广阔,大保护是一个非常庞杂的系统工程,政治、经济、社会,工业、农业、服务业,改革、发展、稳定,上游、中游、下游等等。长江岸线的保护是全流域、全方位的保护,必须用系统论思维来对岸线保护立法进行谋划布局,综合考虑干流支流、城市农村、山区平原、中东西部、宏观微观多方面的因素。生态补偿是流域治理经常面对的一个难题,这既涉及上下游,又涉及经济水平、补偿能力,还涉及补偿标准,以及如何补偿的问题。一碗水端平,十分不易。

 

三、长江岸线保护应当正确处理四个关系

  立法是重要的政治活动,是重大利益关系的博弈和调整,也是解决重大矛盾冲突的手段。岸线保护立法应当正确处理如下关系:

  正确处理有效保护与促进发展的关系。立法是双刃剑,在岸线保护立法上,既是强化对岸线的依法维护,又是对无序发展的有力限制,这是一对无法回避的重大矛盾。窃以为,长江不仅是中华民族的母亲河,更是大自然赐予的巨大财富,不能把宝贝当包袱、把限制当桎梏。立法是手段,其目的是在保护中求发展,在发展中促保护。因此,一方面,应当在依法合规的前提下,把立法保护的规定做严实,如规定距离长江岸线多少公里范围内不得建设什么化工企业等,把政策规定上升到法律层面。另一方面,充分考虑各个不同地区、不同层面、不同部门的合理诉求,科学利用和有效管理岸线资源,满足国民经济和社会发展不同层次的需要,出台能够兼顾中央与地方、部门与行业、上下游、左右岸的岸线保护立法,把充分利用的空间打足,这不仅十分必要、非常紧迫,而且需要切实可行。

  正确处理法律法规与基层现实的关系。中央对生态环境保护的要求越来越高,近年,生态环境部又推出了建设“三线一单”(即生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线、生态环境准入清单)管控体系的规定。立法体现“严”字是必然所在,大势所趋,但这种“严”的标准应当是跳起来可以摘到的“桃子”。要坚决防止在立法中头脑发热,搞“大跃进”,制定一些脱离实际、无论如何也实现不了的超高指标;有效杜绝法律法规作出不顾基层实际的“齐步走”、“一刀切”的规定。

  正确处理上位法律与下位法规的关系。国家法律立足高政治站位,富有战略眼光,着眼全局性、宏观性、整体性要求进行立法,无可厚非。然而,当前许多省级和设区的市都在制定江河湖库或者与水有关的地方性法规,如本省就正在起草《湖北省长江生态环境保护条例(草案)》。维护社会主义法制的统一和尊严,与上位法不抵触是地方立法的一项坚定不移的基本原则。同时,全面落实习近平总书记“关于法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”要求,荆州市要在国家制定长江保护方面法律过程中,充分考虑各地各方面的差异性,坚持具体情况具体分析,注意立良法,注重法律在地方的可行性、针对性、操作性,避免地方在具体实施和制定下位法时无所适从。

  正确处理岸线保护与空间保护的关系。长江岸线保护只是长江大保护的一个重要方面,还有空间保护,如此才构成一个整体。用法治的力量打赢三大攻坚战,必须通过立法和施行实现地域和空间保护的有机结合。习近平总书记多次引用荆州先贤张居正的名言:“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,用法律的武器保卫蓝天、碧水、净土,这不仅是立法人的良好愿望,而且应该是所有执法、司法人员和广大干部群众的期盼。    

 (作者系荆州市人大常委会副主任)


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