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拒绝“法律之外” ——京山市人大常委会规范性文件备案审查工作一瞥
2019年第6期 —— 人大视窗 作者:文/柳岸

《京山县税收共治实施办法》20188月暂时停止执行了。该办法在执行1年零9个月后暂停,事情还得从京山市人大常委会依法开展规范性文件备案审查说起。

    近两年来,京山市人大常委会先后对《京山县税收共治实施办法》等8份规范性文件进行了备案审查,把规范性文件备案审查工作做细做实,探索正确监督、有效监督新路径。

 

拒绝“法律之外”,法无授权不可为

    20161111日,《京山县税收共治实施办法》发布实施。县(20185月京山县撤县改市)人大常委会接到备案审查报告后启动备案审查工作程序,组织市人大常委会组成人员、部分人大代表对文件的制定程序、合法性、合理性等开展专题调研,经过相关委员会初审、专家联审、法制委统审提出审查意见,由主任会议讨论通过。审查中发现该办法多处条款与上位法精神不符。办法规定,科技部门认定或复审高新技术企业、国土部门发放采矿许可证、安监部门发放安全生产许可证、林业部门发放征占用林地许可证、公安部门批准爆破服务企业相关业务等,都将是否完税清税作为前置条件。县人大常委会认为办法中“先税后证”、“先税后登”的税源管理机制,违反了行政许可法第十六条“法规、规章……对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件”的规定,存在“扩大行政相对人义务”和“未设定规范性文件有效期”问题。市政府十分重视备案审查意见,慎重研究后决定暂停执行,并将按照规范性文件管理有关程序对部分条文进一步论证、修改。

 

厚植备审基础,练就“望闻问切”功夫

    “规范性文件备案审查工作是政治性和法律性很强的一项工作。” 市人大常委会主任曾祥富深有感触,介绍了京山市人大常委会的具体作法。

健全组织机构。201612月京山县人大换届后,成立了法制委员会,县人大常委会党组高位统筹,深度谋划,明确工作机构和职责,选配懂业务、有能力的人员充实到法制委员会,由人大法制委员会承担规范性文件备案审查工作。京山人大规范性文件备案审查工作,沿着规范化、制度化的轨道加速前行。

    完善备审机制。县人大常委会党组提请县委出台了“关于加强人大工作和建设的决定”“关于进一步加强和规范县镇人大工作和建设的意见”,分别将规范性文件备案审查工作纳入重要内容。将规范性文件备案审查工作列入常委会重要议事日程定期研究,纳入人大常委会年度工作要点和监督工作计划,并向人代会报告工作情况。出台规范性文件备案审查工作相关意见和办法,制作备案审查工作流程图。

    发挥三个优势。规范性文件备案审查工作中,注重发挥人大各委员会“专”和法制委“统”的优势;发挥政府法制办、制文机关、部分人大代表、专家学者、部分行政相对人参加座谈的广泛民主的优势;发挥常委会主任会议集中讨论把关定向的优势,形成工作合力。

    加强学习提能。通过开办“主任讲堂”、专家授课、讨论交流等多种形式,组织常委会组成人员、各乡镇人大负责人、部分人大代表深入学习《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》《湖北省行政规范性文件管理办法》等法规知识。法制委员会负责人围绕规范性文件的定义和范围,规范性文件备案审查的原则、标准和工作程序,备案审查工作的部署、报告和监督,报备机关的责任等开展专题辅导。学法律用法律在人大机关蔚然成风,3名同志通过了国家法律职业资格考试。备案审查工作能力和队伍力量得到加强和提升,备案审查工作基础不断夯实。

    “有机构、有工作规范和流程、有学习安排、有工作要点、有工作报告、有审议结果、有反馈意见、有成效。通过备案审查促进法治政府建设,体现以人民为中心的思想,把党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的总体要求落实到人大工作中。”曾祥富将京山作法归纳为“八有”。

    “缺乏专业人才是问题关键,亟需专家学者为地方人大提供智力支持。”在谈到如何提高规范性文件备案审查工作质量时,法制委主任杨托补充说。

 

用好法定监督权,推进备审工作常态化

    京山市人大常委会充分认识到规范性文件备案审查是地方人大常委会开展法律监督的重要手段,统筹谋划本级人大规范性文件审查工作和监督本级政府做好规范性文件审查工作,双管齐下同时发力。

    从细从实,开展专题调研。2018年年初,由县人大常委会主任、副主任带队,常委会组成人员、专门委员会组成人员、部分人大代表、常委会工作机构负责人,组成6个调研组对政府规范性文件管理和报备工作开展为期9天的专题调研。

    依法行权,听取和审议工作报告。20185月县十八届人大常委会第十次会议上,听取和审议了县政府《关于京山县行政规范性文件管理及报备工作情况的报告》,常委会组成人员和与会代表结合前段调研情况,对报告进行认真审议,提出了县政府对规范性文件备案审查认识不够、主体责任意识不强、工作合力不够,规范性文件制定过程中辩论、论证等工作不充分,政策解读不及时,合法性审查把关不严等审议意见,要求政府要增强认识、完善机制、加强政策解读。

    环环相扣,打好监督“组合拳”。3个月后的20188月,京山市一届人大常委会第一次会议上,听取审议意见落实情况报告和满意度测评列为会议重要议程,市政府从进一步加强制发行政规范性文件法治意识、加强评估论证、加强审查把关、完善备案机制、加强政策解读、做好评估和后评估工作6个方面报告落实整改情况,常委会组成人员满意度测评显示,满意25票,基本满意1票。


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