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“小切口”立法,地方人大立法新风向
2019年第5期 —— 法治时空 作者:文/黄兴旺

    北京市立法支持非遗进社区,上海市立法规定个人违反生活垃圾分类投放要求最高罚200元,河北省拟立法规定高空抛物、干扰驾驶人安全驾驶罚款500元……

    近年来,各地人大及其常委会积极发挥主导作用,结合本地实际开展富有针对性的地方立法工作,尤其是出台了一批“小切口、立得住、真管用”的“民生小法”,解决了人民群众关心的热点、难点问题,引起广泛关注,受到一致好评。“小切口”立法标志着地方人大立法工作正从粗放型向精细化转变,更包含了地方人大对实现立法主导权的新尝试。

 

坚持问题导向 回应民生关切

    “四环路围合区域(含四环路)为我市的核心禁燃区域”“对违法燃放烟花爆竹的处罚额度调至上限”……近年来,随着环保意识的增强和观念的转变,黑龙江省哈尔滨市民对控制燃放烟花爆竹、改善空气质量的呼声日趋强烈。聚焦民生热点,回应百姓关切。2018821日,哈尔滨市十五届人大常委会第十六次会议审议并通过《哈尔滨市人大常委会关于禁止燃放烟花爆竹的决定》。

    “假冒巡游出租车一经发现,对于涉事车辆如何处理?”“‘初犯’和‘惯犯’是否区别对待?”20181031日,《哈尔滨市查处假冒巡游出租汽车若干规定(草案)》提交市十五届人大常委会第十七次会议审议。此规定(草案)只有8条,这是哈尔滨市人大常委会围绕民生热点立小法的又一次实践。

    人民群众对什么问题反映最强烈、最普遍、最突出,就解决什么问题。20189月上中旬,黑龙江省人大常委会对《黑龙江省消费者权益保护条例》开展执法检查时,发现老年人保健产品消费领域存在洗脑式欺诈销售等突出问题,严重侵害消费者权益、损害社会诚信、影响社会稳定。1026日,省十三届人大常委会第七次会议通过《关于加强老年人保健产品等消费领域消费者权益保护工作的决议》,针对三个问题作出具体规范,简洁明了。省人大财经委主任委员王中位表示,作出决议是积极回应社会关切,实现民有所呼、我有所应的具体体现。

    这次会议批准的《牡丹江市餐厨废弃物管理条例》只有27条,也是一部“民生小法”。“我们在立法时一直坚持问题导向,问需于民、问计于民,立就立百姓关心的法。”该市人大常委会主任朱乃振表示,餐厨废弃物管理条例聚焦涉及百姓食品安全的餐厨废弃物管理与资源化利用问题,从源头斩断“地沟油”和“泔水猪”等非法利益链,保障公众身体健康,维护城市环境卫生。

 

立得住 行得通 真管用

    最近,河北省丰宁满族自治县正在制定封育禁牧条例。“上届,我们规划制定生态环境建设保护条例,但题目太大,无所不包,涉及上位法超过200部,难度非常大。”该县人大常委会主任刘海平直言,立法题目没必要太大,能解决好一个问题就好。

    两年前,秦皇岛市有关方面提出制定城市管理条例的建议。市人大常委会研究后认为,类似的立法项目切口过大、范围过宽,针对性不强,难以深入具体,搞不好就会成为无实质内容的重复立法。经过反复论证,市人大常委会针对停车场供需矛盾突出,群众对停车难、停车乱和乱收费问题反映强烈的现实,在没有直接上位法的情况下,坚持创新性立法,将首部地方性法规聚焦到停车场管理上。

    201851日,《深圳经济特区食品安全监督条例》开始施行。在立法过程中,深圳市人大常委会对立法模式和思路进行了专题研究,认为在被称为“史上最严”的《中华人民共和国食品安全法》已经实施的情况下,深圳不宜再立“大而全”的食品安全综合法规,而应根据本地实际进行制度性创新,力争制定一部或者多部对保障食品安全产生切实推动作用的法规。努力的结果就是,一部“大而全”的“基本法”——《深圳经济特区食品安全条例》“变身”成为一部“小切口”的食品安全监督条例。从“小切口”着手,突出深圳特色,立最管用的法,这将是深圳今后立法的新思路。

    “立法不能贪多、求大,应该能立几条立几条,不重复上位法,不搞面面俱到,求的就是能用、管用、好用,解决实际问题。”朱乃振表示,牡丹江市人大常委会在物业管理立法中就是从解决问题入手,哪个环节问题突出,就在哪个环节上下功夫。事实证明,这些看似简单的“小法”却收到了“立得住、行得通、真管用”的效果。

    自201851日《牡丹江市住宅物业管理条例》实施以来,该市新建小区普遍成立了业主委员会,80%的老旧小区和60%的弃管小区成立了自治组织。由于物业产生的纠纷同比大幅下降,小区物业管理工作基本步入正轨。

    《秦皇岛市停车场管理条例》出台后,有关部门依法整顿停车秩序,在市区新施划3.3万个停车泊位,有效遏制了停车场违法收费、私设地桩地锁侵占公共资源等现象,停车秩序明显改善。“地方立法要坚持切口要小、聚焦要准。”该市人大常委会主任刘辰彦认为,“切口要小,就是立法要针对特定领域、解决特定问题,避免贪大求全;聚焦要准,就是立法要围绕中心、服务大局,聚焦社会关注的痛点和政府工作的难点。”

 

人大主导立法的新路径

    “小切口”立法的源头大致有两个:一是来自于人大代表、政协委员的建议和提案,往往指向的问题比较集中,多为带有共性的民生热点、难点问题。近年,哈尔滨市呼吁禁止燃放烟花爆竹的人大代表建议、政协委员提案就有70余件,成为立法的重要民意基础。二是来自于地方人大常委会发现的人民群众普遍关注的社会热点、难点问题。黑龙江省人大常委会《关于加强老年人保健产品等消费领域消费者权益保护工作的决议》就是在执法检查过程中发现问题并出台决议的。立法过程完全由人大相关专门委员会来主导。

    人大制度学者盛艳春认为,党的十八届四中全会提出,发挥地方人大在立法中的主导作用,加强立法工作组织协调,是新形势下加强和改进立法工作、提高立法质量的重要着力点。“小切口”立法因为内容简单,“一事一法”,便于操作,所以往往从前期调研到起草论证,都是由地方人大及其常委会主导并亲自“操刀”,可以说真正体现了人大在立法中的主导作用。

    当前,各地人大在立法实践中遇到许多困难和问题,最普遍就是繁重、复杂的立法任务与立法能力、立法力量不相适应、不相匹配的问题。以地方立法工作在全国领先的上海市人大为例,负责立法的专门委员会委员最多不超过10人,专委办公室最多不超过10人。而一个专委会要对口20个左右的政府部门,主要联系某项立法的往往是一名专委会委员和一名工作人员,力量明显不足。作为直辖市的上海尚且如此,那些获得立法权才3年多的设区的市的立法力量之不足、立法经验之欠缺更是可想而知。

    盛艳春表示,地方人大并不具备,也不可能具备提出所有立法议案、起草所有法规草案的能力。在这种语境下,地方人大如何科学把握并灵活运用立法主导权,就显得非常重要。而“小切口”立法不失为实现地方人大立法主导权的一条新路径。

 


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