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竖起地方立法坐标 ——改革开放40年湖北立法工作回望
2018年第12期 —— 法治时空 作者:文/孙少衡 王新楚 图/本刊资料

一、制定、修改和批准地方性法规、自治条例、单行条例以及作出法规性决议、决定710

    党的十一届三中全会以后,我国进入了新的历史发展时期。湖北省人大常委会为适应改革开放和现代化建设需要,明确提出把搞好地方立法作为人大工作的首要任务,确立了以经济立法为重点,逐步全面推进立法工作的指导思想,积极开展地方立法工作。建设中国特色社会主义法律体系,是以宪法为统帅,法律为主干,包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等规范性文件在内的,由7个法律部门、3个层次的法律规范组成的协调统一整体。其中,地方立法是我国立法体制的重要组成部分,所制定的地方性法规是国家统一的法律体系的重要组成部分,是对国家法律的细化和补充。40年来,省人大及其常委会坚持在国家法律体系的框架内做好地方立法工作,根据我省经济社会发展的实际需要,将立法决策与改革发展决策结合起来,有效地行使了立法职权,取得了重大成绩,先后制定、修改、批准地方性法规和作出法规性决议、决定710件,其中省人大常委会第五届、六届、七届、八届、九届、十届、十一届、十二届和十三届(截至201811月底)分别为12件、34件、43件、129件、130件、100件、98件、140件、24件,使全省国民经济和社会生活的各个方面实现了有法可依。

    回顾湖北省(以下简“我省”)的立法工作,大体经历了起步探索、快速发展、完善提高三个发展阶段。

    起步探索阶段。这一阶段的时间大约从1980年至1983年。19797月全国人大常委会制定的地方组织法赋予省级人大及其常委会制定地方性法规的权力,1982年宪法确认了省级国家权力机关的立法权,尤其是赋予省级人大常委会立法权。上述这些规定,肯定和确认了地方立法在国家立法体制中的地位和作用,为地方立法工作的开展,提供了基本法律依据。 我省的地方立法自1980711日省五届人大常委会第四会议通过《湖北省县级直接选举实施细则》开始,地方立法工作进入起步探索阶段。为了加强我省制定法规的工作,19811120日设立了法制委员会,专门担负组织和拟定地方性法规草案的工作。但由于当时对地方立法的形式、作用以及如何行使地方立法权等认识不太明确,加之立法力量相对薄弱等原因,到1983年底,省人大及其常委会仅制定和批准地方性法规3件,通过有关法规问题的决议、决定21件。

    快速发展阶段。这一阶段的时间大约在1984年到1992年。198410月《中共中央关于经济体制改革的决定》公布以后,我省的地方立法的数量逐步增多,特别是经济立法的数量增长较快。同时,立法规范化方面也取得了一定进展,于19887 月由省人大常委会制定了《湖北省人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》,进一步促进了我省的立法工作,立法的内容也逐渐由社会治安扩展到经济、民族、公民权、环境、政权和社会等方面。

    完善发展阶段。这一阶段的时间大约从1993年至今。19933月八届全国人大通过宪法修正案,把“国家实行社会主义市场经济”和“国家加强经济立法,完善宏观调控”等内容写进国家根本法,标志着经济立法工作进入了一个新的发展阶段,我省的立法工作也真正走上了全面提高阶段。特别是党的十五大以来,省人大常委会认真贯彻“加强立法工作,提高立法质量”,确立了“突出重点、体现特色、确保质量、讲求效益”的思路,立法工作走上了完善发展的道路。其主要表现在:一是连续制定五年立法规划,使我省的立法工作能有计划、有步骤、有重点地进行。二是立法所涉及的领域不断拓宽,不仅涉及到政治、经济、民族、政权和社会方面,还发展到保护环境、资源、教育、卫生和科技等各个领域。三是立法程序逐步规范。根据200071日起施行的立法法的规定,2000728日省九届人大常委会第十九次会议及时作出《关于由省人民代表大会法制委员会承担地方性法规统一审议工作的决定》,明确省人大法制委员会为“负责统一审议的机构”,从而改变了法规草案由各个专门委员会分头负责的做法,规范了我省的地方立法程序。

    省人大更加注重科学立法、民主立法,努力提高立法质量。省人大及其常委会在立法中,正确处理立法数量与质量的关系,把提高立法质量摆在立法工作的重要位置。19941月和19955月对《湖北省人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》先后进行了两次修改,进一步明确和规范了我省地方立法的指导思想、原则、要求及法规议案的提出、审议、表决、公布、解释等各个方面的内容,使立法工作进入了规范化和制度化的轨道。19987月省人大常委会还制定了《湖北省人民代表大会常务委员会关于批准自治条例和单行条例程序的规定》,将我省民族立法工作也纳入了规范化和制度化的轨道。1998年以来,根据加入世贸组织和发展变化的新情况,在立法工作中逐步加大了改和废的力度,在制定、修改和和批准的地方性法规和作出的法规性决议、决定中,修订的占制定、修改和批准法规总数的40%以上。2001年,省人大常委会依据立法法,制定出台了省人大及其常委会立法条例,进一步规范立法工作程序和要求,采取上述措施,使制定和批准的法规质量有了较大程度的提高。

    随着全面深化改革和国家治理现代化的推进,立法体制进一步完善。长期以来,仅省本级和武汉市享有地方立法权,民族自治地方享有自治立法权。2015年,省人大及时贯彻党中央、全国人大的重大决策和省委的要求,决定设区的市、自治州人大及其常委会自20161月起开始制定地方性法规。通过推动设立立法机构、充实立法力量、完善立法工作制度,加强对立法规划、起草、审议、报批等环节的指导,有力地推进市州立法工作顺利开展。

 

二、成功积累了六大立法经验

    以宪法和法律为依据,维护社会主义法制的统一。省人大及其常委会在立法工作中坚持“不同宪法、法律、行政法规相抵触”的原则,自觉维护国家法制的统一,正确处理法规的稳定性与改革过程中变动性的关系,认真做好法规的清理、修订、完善和解释工作,不断克服立法中的地方保护主义。

坚持服务改革发展稳定大局,统筹经济立法和社会立法。常委会在立法过程中,注意在完善经济立法的同时,切实加强社会领域和其他方面的立法,力求通过地方立法促进经济社会协调发展,促进和谐社会建设。特别是十一届省人大常委会以来,在制定、修改和批准的法规中,规范市场主体、维护市场秩序、改善经济环境、加强宏观调控等方面的经济类法规占46%左右。同时,为适应构建和谐社会建设的需要,抓好社会领域和其他方面的立法,其内容涉及教育、科学、文化、卫生、人口与计划生育、人才与劳动环境与资源保护、民族、宗教、侨务、行政执法、司法行政、民兵预备役工作、权益保护、人大自身建设等,占总数的54%左右。

    从实际出发,注重体现地方特色和民族特色,立足于解决湖北的特殊问题。如针对我省江河纵横,湖泊密布,水患频繁,防汛任务十分艰巨,常委会先后通过了《武汉市分洪区安全建设与管理条例》,制定了《湖北省分洪区安全建设与管理条例》;作出了《湖北省人民代表大会常务委员会关于防汛抗洪和生产救灾工作的决议》;制定了《湖北省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》,努力将我省加强堤防建设、分洪区的管理和抗洪救灾纳入法制化轨道。

    加强指导和协调,发挥常委会在立法中的主导作用。一是编制五年立法规范和年度立法计划,增强立法工作的主动性和计划性,减少被动性和随意性。二是不断改进法规草案的审议方式。法规草案一般实行二审三通过,对有些涉及面广、情况复杂的法规草案实行三审或者四审,以期提高立法质量。如《湖北省社会信用信息管理条例》就是经过四审才通过的。三是坚持实事求是和积极慎重的原则,成熟一个制定一个。对一些意见分歧较大的法规草案,坚持以法律、法规为依据,认真做好协调工作。如在审议《湖北省邮电通讯管理条例》和《湖北省高等级公路管理条例》等法规草案时,认真查找国家法律、法规及政策有关规定等依据,在综合各方面意见的基础上反复协商,使条例顺利通过。四是逐步明确并坚持“两个提前介入”的做法。即专门委员会提前介入政府及部门起草法规的工作,法规工作室提前介入专门委员会论证、修改法规草案的工作,既充分发挥人大主导作用,又充分发挥各专门委员会的协调和督促作用。

    加强重点领域立法。常委会适应我省改革发展的新形势,如制定的《湖北省创新工作条例》《湖北省全面深化改革促进条例》起到了战略引领性作用,实现了地方立法的重大突破。建设生态文明,关系人民福祉,关系民族未来。湖北是生态大省,省人大常委会紧紧围绕中央、省委加快推进生态文明建设的重大决策部署,牢固树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识,坚持需求导向、问题导向。2013年,以推进生态环保立法为突破口,经省委同意,通过代表大会立法,制定我省水污染保护条例。省委给予高度评价,认为非常重要、非常及时,是对湖北可持续、健康、长远发展战略全局作出的一个重大贡献。省人大常委会还根据我省实际,及时制定了耕地质量保护、森林资源流转、水土保持、土壤污染防治、林业有害生物防治等有关生态环境保护领域地方性法规,作出了大力推进绿色发展、农作物秸秆露天禁烧和综合利用、大力推进长江经济带生态保护和绿色发展等法规性的决定,持续推进生态环保制度建设,有力促进了我省的生态文明建设。

    坚持走群众路线,努力实现立法决策的民主化和科学化。一是拓宽立法选项渠道。将立法计划项目向社会公开征集意见,使立法选项更加符合实际。二是加强立法调研。采取座谈会、研讨会等形式,广泛征求意见。三是对关系人民群众切身利益的重要法规草案,采取在报纸上公布法规草案全文的方式向社会征求对法规草案的意见。如《湖北省土地管理实施办法(修订草案)》在《湖北日报》上公布后,收到各地和社会各界意见116条,被吸收采纳69条。四是将法规草案委托给大专院校和科研院所起草。如《湖北省实施〈中华人民共和国老年人权益保障法〉办法》就是委托省社科院起草的。常委会法规工作室还先后与中南财经政法大学和武汉大学法学院建立了立法项目研究合作与联系制度,努力为我省地方立法工作提供理论支持和技术帮助。五是成立了常委会立法顾问组,并明确和规范了立法顾问组的工作任务和工作程序,充分发挥法学专家的作用,为立法决策提供咨询服务。六是启动立法听证程序。200310月省人大法制委员会首次就《湖北省合同监督条例(草案二审稿)》举行立法听证会,公开听取社会各界人士对法规草案的意见,为审议修改法规草案征集到不少重要的参考意见。2016年、2017年,先后就食品安全条例、物业服务和管理条例、消费者权益保护条例进行立法听证,将基层听证、网上听证、第三方听证相结合,效果较好。七是分层建立立法专家智库,建立重要法规向全国人大常委会汇报、与国家有关部委沟通制度,对法规核心条款的科学性、合理性、廉洁性和社会效果开展认证评估,注重增强法规实施效果。八是开展立法评估工作。采取问卷调查、召开座谈会等形式,对已经施行若干年、与公众关系较为密切的法规的实施情况及效果,按照一定的指标体系进行质量评估。这样做有利于总结立法工作的经验,帮助及时发现条例中的不足,进而规范和完善立法工作。九是坚持群众利益至上,科学调整利益关系。常委会在有关经济、社会立法中,既注重规定行政机关的职能权限,使权力的行使得到法律的保障,又注意对行政权的规范、制约和监督,强调保障公民、法人和其他组织的合法权益。针对人民群众反映的突出问题,常委会在立法中十分慎重地设置行政许可和行政处罚,合理地规定法律规范中的权利与义务、权力与责任、管理与服务、教育与惩罚的关系,防止和克服部门利益倾向。十是做好立法资料、信息的收集、整理。近十年来对每项提交常委会审议的法规草案,都要求连同参考资料一并提前印发常委会组成人员参阅。在法规草案提交常委会会议审议和表决前,要求专门委员会、法制委员会分别提出审议意见、修改建议。


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