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以高质量立法助力襄阳高质量发展
2018年第9期 —— 研究论坛 作者:文/ 杜军

近两年来,新一届襄阳市人大常委会在省人大常委会的悉心指导和市委的正确领导下,始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,紧紧围绕助推地方高质量发展这个中心,先后聚焦农村和城市生活垃圾治理、文明促进、建筑垃圾管理制定立法。同时,作为全国人大常委会法工委基层立法联系点,先后参与了民法总则等26部法律草案的征求意见工作。襄阳市基于地方立法实践的调研报告《设区的市立法质量研究》和《农村生活垃圾治理地方立法研究》先后被全国人大常委会法制工作简报刊发。20178月,襄阳地方立法荣登央视十九大献礼政论片《法治中国新时代——大智立法》,备受赞誉。

一、强化中心意识,坚持规划先行,科学把握地方立法方向和重点

科学编制五年立法规划,是地方人大做好立法工作的重要基础。2017年初,新一届市人大常委会及时启动了立法规划编制工作,按照“围绕中心、立足实际、关注民生、引领发展”的要求,在广泛征求社会各界意见建议的基础上,经过多轮筛选论证,于当年8月正式出台了襄阳市第一个五年立法规划,明确了未来五年五大立法重点和方向:

一是聚焦绿色发展。围绕“精心打造长江经济带重要绿色增长极”的目标要求,贯彻乡村振兴和高质量发展战略,明确重点推进城市绿化、农村生活垃圾治理等“绿色”立法项目,为全市推行减量化增长模式,构筑宜居宜业宜游的绿色发展空间,提供强有力的法治保障。二是聚焦社会治理。围绕引导和规范全市人民文明行为,重点推进公共文明行为立法,广泛弘扬社会主义核心价值观,推动襄阳争创全国文明城市常态化长效化。三是聚焦城乡建设。围绕城乡规划、农村居民建房管理等当前城乡建设管理短板问题立法,坚持“一事一法”,推动提高城乡建设管理水平。四是聚焦民生关切。围绕人民群众普遍关注、反应强烈的停车场建设与管理、电动车管理、噪声污染等问题,确定立法项目,以立法促使人民群众获得感、幸福感、安全感更有保障。五是聚焦文化传承。围绕古山寨保护、码头文化、古城保护等重点,以地方立法更好地保护襄阳丰富的历史文化资源,彰显地方立法特色。

二、深化机制建设,加强协调督办,确保地方立法工作有序高效推进

地方立法工作的有序开展,需要科学有效的工作机制作为保障。襄阳市始终以立法推进机制建设为主线,在建立巩固相关各方“分段领跑、全程参与”立法工作机制的基础上,针对立法工作中日益凸显的深层问题,持续深化机制建设,进一步理顺关系,化解痛点。

强化市人大常委会党组对立法工作的“一线”统筹协调机制。针对动力不足、协调不畅的问题,在坚持立法重大事项向党委请示报告,定期召开全市立法工作会议,确保市委统一领导的基础上,更加注重市人大常委会党组对立法工作的“一线”统筹作用,及时修改党组议事规则,建立党组立法工作例会制度,定期听取立法项目推进情况,加强立法项目推进的督办协调,研究解决立法工作中的突出问题,有效调动了相关各方在立法工作各个环节的积极性和主动性,提高了立法工作质量和效率。

建立立法预备项目专题督办机制。在立法规划和年度立法计划的实施中,存在重审议项目、轻预备项目的不良倾向,导致立法计划项目准备不足、仓促上马,无法保证起草质量。对此,市人大常委会党组高度重视,集中强力督办,由常委会主要领导亲自牵头,专题召开立法预备项目督办推进会,对年度预备项目的目标要求、推进机制和督办责任分别提出了明确要求,形成会议纪要,确立了立法预备项目的专题督办机制,有效推动了立法项目准备不足问题的解决。

健全完善立法专家咨询论证和人才培养机制,切实解决地方立法人才资源匮乏与力量不足的问题。将“建立健全地方立法专家论证咨询和人才培养机制”列为市委重点改革项目挂牌督办。积极对接《“湖北省地方立法研究和人才培养基地”总体建设方案》,着力组建以省内外知名专家学者、本地专家教授和实务工作者为主的地方立法咨询专家库,并配套建立完善相关制度机制,形成常态化的专家参与立法工作模式。联合市委党校、高等院校,挂牌成立地方立法干部培训基地,定期开办立法干部主题培训班和地方立法骨干培训班,建立立法干部常态化培训、培养机制。

强化法规实施跟踪督办机制,着力解决立法、执法“两张皮”的问题。及时制定出台《襄阳市地方性法规实施情况报告办法》,对于首批地方性法规的实施情况,满半年集中开展专题调研,满一年集中开展执法检查并听取市人民政府实施情况的报告。同时,积极引入社会监督,通过直播电视问政,将两部条例执法检查中发现的问题予以现场督办,社会反响强烈。

三、坚持务实精准,充分发扬民主,不断提高科学民主立法质量和水平

坚持问题导向,“小切口”精深解决地方治理难题。强化“一线”立法思维,发扬“钉钉子”的精神,针对垃圾治理等地方改革发展中的重点、难点问题,咬住不放,一竿子插到底,按照“先农村、后城市,先补短板、再行统筹”的思路,先后就农村生活垃圾治理、城市生活垃圾治理、建筑垃圾管理系统推进专项立法,通过“小切口”多角度立法,逐步形成同向引领、分类施策、科学衔接的城乡垃圾治理法规体系,为改革发展切实提供更加精准有力的法治保障。

延伸基层网络,让地方立法在基层生根发芽。充分发挥基层立法联系点和基层人大网络的桥梁纽带作用,为地方立法传递、吸纳基层声音。一是延伸联系点网络。及时修订相关制度,引入动态管理机制,从企事业单位、民间组织、基层执法单位中增设基层立法联系点,进一步增强立法联系点的社会化、专业化水平。二是用好基层阵地。践行“一线”工作法,深入基层立法联系点和基层人大,让老百姓在家门口搭上民主立法“直通车”。三是建好一支队伍。依托基层网点培养建立相对稳定的立法信息员队伍,通过集中培训、邀请参加重要立法活动、组织外出考察等多种方式,加强基层立法联系点和基层人大法制工作骨干力量的培训和指导,着力提高基层单位参与立法的能力和水平。

创新方式方法,不断拓展公众参与立法的有效渠道。进一步增强开门立法,民主立法的主动性、能动性,不断创新公众参与立法的机制和平台,着力探索建立立法听证和法规通过前评估机制,对于直接涉及公民、法人权利义务,对生产生活造成直接影响,社会关切度高的法规项目,比如《襄阳市农村生活垃圾治理条例》,通过举办立法听证会,集中深入听取相关各方意见和建议;同时,坚持对每一部法规草案,在上会表决之前集中开展通过前评估,邀请相关专家和利益相关方,就法规草案建议表决稿的合法性、合理性、可行性和成熟度,进行综合评估,确保常委会立法决策兼听各方,明理合法。

四、注重衔接,加强联动,着力加强规范性文件备案审查工作

有效对接立法法精神,及时修订相关制度。对备案审查的原则、范围、标准、程序等事项进行调整和规范,及早实现了与立法工作程序的有效对接。

加强队伍建设,提高备案审查工作能力。联合市委、政府,共同实现备案审查工作机构专业化。将规范性文件备案审查工作纳入立法干部培训课程,坚持每年对全市人大和政府系统法制干部进行集中培训。  强化督办协调,注重衔接联动。制定出台《襄阳市人大常委会规范性文件备案审查衔接联动工作规则》,进一步完善了规范性文件备案审查衔接联动和协调督办机制。针对政府办印发规范性文件应报不报的问题,采取定期清理和个件督办的方式予以强化监督。

地方立法工作任重道远,历久弥坚。襄阳地方立法开局顺利,基础良好,但仍然面临一些问题,存在提升空间,主要是立法配套制度不完备,立法程序规则急需细化;立法协调仍需强化,人大在立法工作中的主导作用发挥还不够充分;立法资源和力量仍相对薄弱,立法队伍和能力建设需要进一步加强。下一步,市人大常委会将以省人大常委会立法工作会议为契机,认真学习省人大常委会和兄弟市州的先进经验,举一反三,开拓创新,着力强化制度保障,提高立法工作能力和水平,努力以高质量立法助力高质量发展,为法治襄阳、法治湖北建设作出新贡献,展现新作为。

                                                 (作者系襄阳市人大常委会副主任)

 

 


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