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建立立法中重大利益调整 论证咨询机制浅析
2018年第7期 —— 研究论坛 作者:文/ 李莉 汪向群

党的十九大指出,推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治。建立立法中涉及重大利益调整论证咨询机制,是新时代人大立法工作的重要课题。

 一、建立立法中重大利益调整论证咨询机制十分必要

贯彻落实党的十九大精神,发挥人大在立法工作中主导作用的内在要求。习近平总书记指出,“人民群众对立法的期盼,已经不是有没有,而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作机制,架起了立法机关与社会公众沟通的桥梁,扩大公民有序参与立法途径,集思广益,凝聚共识,确保通过的法律法规立得住、行得通、真管用。

 推进科学立法民主立法,提高立法质量的根本要求。民主立法和科学立法是一个硬币的两面,民主侧重于立法程序,科学侧重于立法内容,没有民主的立法程序,就很难有科学的立法内容。立法机关由于现实条件、知识结构等局限,不可能仅仅通过所谓逻辑推理就闭门造出一部良法。建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询工作机制,是扩大公众参与立法的有效途径。

 更好发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用,维护公平正义的现实需要。随着法治社会的不断推进,公民的法律意识、维权意识和参与意识日益高涨,各个利益群体越来越重视寻求法律手段保护自身利益,也越来越重视立法中的利益表达。面对不同利益诉求及利益冲突,立法机关不仅要畅通利益表达渠道,还要通过合理的利益协调机制,使不同的利益和谐相处,避免立法部门化倾向和争权诿责现象。

 二、立法中涉及重大利益调整的功能和原则

(一)主要功能

利益诉求表达功能。不同的利益主体有不同的利益追求,这就要求拓展利益主体充分表达其利益诉求的渠道,为立法机关提供充足的信息,促进各方权利义务合理分配,发挥立法在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用。

多方利益平衡功能。即做到平衡各方利益,其基础性的工作是对利益进行识别和排序。在合法利益各有各的诉求,发生不可避免的矛盾和冲突时,立法则需对不同合法利益背后所承载的价值进行判断,并对合法利益的重要性进行排序,并在此基础上寻找出一套可操作的标准和方法,在对利益进行取舍的同时小心翼翼地进行利益平衡,实现利益最大化。

利益冲突消解功能。在法律确立的价值优先次序公共基准下,各方利益主体进行了充分的表达、沟通与博弈,最终形成各方均能认可和接受的折中方案,从而促进法律的遵守和执行,防止利益冲突向利益对抗的转化。

利益格局重整功能。利益的多元性和多边性,使得不同利益之间不断进行摩擦与博弈,随着经济社会的不断发展,利益格局也始终在不断重构的进程中。立法应主动适应不断调整的利益格局,将现实存在的不合理的利益格局通过权利、义务和责任的配置进行重新调整,使之趋于合理。

(二)重要原则

 民主原则。立法的过程是分配利益和资源的过程,应当具备广泛的民主性和普遍利益的代表性。立法中利益调整机制要保障各方利益主体广泛地参与立法、充分地表达利益主张、平等地沟通、理性地商议,围绕重大利益关系调整达成法律共识,使得制定出台的法律达到有效协调和平衡各利益主体间的权利与义务的目的。

公开原则。论证咨询作为立法调整各方利益的制度形式,除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等依法应当保密外,一般应当公开进行。公开的内容主要包括立法信息和资料、论证咨询过程公开、论证咨询结果等。

 统筹兼顾原则。立法机关只有在不同主体的不同利益需求之间寻求“最大公约数”,才能最终找到各方都能接受的问题解决方案。在平衡这些利益时,要以实现立法公平正义为目标,对各种利益给予合理的兼顾,最大限度地在各种利益间寻求平衡。

 三、建立立法中重大利益调整论证咨询机制的实践

(一)全国人大常委会的顶层设计

 201712月,全国人大常委会办公厅出台《关于立法中涉及重大利益调整论证咨询的工作规范》(以下简称《工作规范》),为建立重大利益调整论证咨询机制提供了蓝本,有助于各级立法机关清晰把握关于重大利益调整论证咨询机制的各种基本问题。

明确了一些重大的概念、范围。例如,重大利益调整论证咨询,是指“按照规定的程序,邀请全国人大代表、有关国家机关代表、军事机关和军人军属代表、人民团体代表、专家学者、基层工作者和群众代表、行业协会代表等,对立法中涉及的重大权利义务关系、利益利害关系的设定、变动等调整问题,进行专题论证和咨询的活动”。

明确了开展重大利益调整论证咨询的工作环节。在草案起草环节,由承担牵头起草工作任务的部门或者单位组织开展论证咨询;在审议修改环节,由全国人大常委会法工委组织开展论证咨询。

明确了开展论证咨询工作的方式方法。开展论证咨询工作,根据法律草案所涉事项的具体情况,可以采取论证会、听证会、委托研究、咨询等形式进行。

明确规定了立法论证咨询报告和材料的运用。论证咨询后形成的论证报告、听证报告、专项研究报告、咨询意见书等立法论证咨询报告和材料,应当作为相关立法的重要参考,并可以作为参阅资料印发全国人大常委会会议。

(二)地方人大常委会的实践探索

 在地方立法实践中,有不少推进民主立法的经验做法。主要有四种形式:

 立法论证会。立法机关在制定或修改法规过程中,邀请人大代表、专家学者、实务工作者,就立法的必要性、可行性以及立法中涉及的重大问题、专业性问题进行论述并证明。比如,广东、常德等省、市人大常委会制定立法论证工作规定,规定立法论证的目的、程序、形式、参与对象、论证结果的运用等,实现了立法论证制度化。

 立法听证会。立法听证制度是现代立法制度所追求的公正性与民主性的集中体现。2018516日,武汉市人大常委会召开物业管理条例修订草案立法听证会,来自业主、业主委员会、开发建设单位、物业服务企业、街道办事处、居民委员会、法律工作者等方面的20名代表,就法规草案中的5个重点问题进行陈述,并就老旧住宅区整治、公共收益、物业服务费等焦点问题展开辩论,取得良好效果。

 委托研究。对于立法中遇到的重大疑难问题、专业性技术性较强的问题和社会生活中新出现的问题,可以委托高等院校、科研机构、专业智库等开展专项研究。例如,武汉市人大常委会对部分专业性、技术性较强或者涉及多个执法主体和不同利益群体、立法难度大的立法项目,采取专家学者与立法工作机构、相关部门联合起草的方式,既发挥了专家学者身份相对超脱和理论功底深厚的优势,又避免了专家学者起草法规草案可能出现的脱离实际的局限。

 立法咨询。立法中涉及重大利益调整的,可以就特定的问题和事项向有关国家机关、人民团体、专家学者、行业协会进行咨询。以武汉市人大常委会为例,2017年组建立法顾问组,聘请24名高校知名专家学者,为立法决策提供咨询。

四、完善立法中重大利益调整论证咨询机制的设想

明晰“重大利益”的概念范围。“重大”是一个不确定的法律概念。全国人大常委会《工作规范》第三条从高度概括的角度描述了“重大利益”的范围,相较于以前“未有明确界定”的法律实践,可谓是立法机制创新的很大进步,但单纯依靠概括法不足以达到准确界定的目的,应协同运用多种界定方法,既综合概括重大利益的显著特征,又加以列举、排除等界定方法,以此更好地指引实践,避免立法机关随意搁置论证咨询制度。

完善相关利益主体的商请机制。立法中重大利益调整论证咨询并非立法的必经程序,仅在涉及重大利益调整事项时方可启动。因此,应当进一步拓宽相关利益主体向立法机关提出启动重大利益调整论证咨询的建议渠道。

完善参加论证咨询活动的利益主体遴选制度。参与主体的遴选,除了要按照《工作规范》第六条把握范围外,还应关注弱势利益群体的代表是否被邀请,以及来自不同利益方的代表数量、比例保持均衡。

逐步完善规范体系、提高规范效力层级。任何制度都不是一蹴而就的,其发展完善是一个渐进的过程。地方人大及其常委会应当积极探索重大利益调整论证咨询制度,从立法实践中汲取制度运行经验,不断完善相关立法规定,推进立法工作理论和实践创新。

 


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