党的十八届四中全会指出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局、积极践行“五大发展理念”、加快建设法治中国的新形势下，迫切需要探索加强地方人大规范性文件备案审查工作的新路径。

一、做好新形势下规范性文件备案审查工作的重要意义

　　是保障宪法和法律实施的重要途径。备案审查制度是一项具有中国特色的宪法性制度，是与我国统一分层次的立法体制相适应的一种监督制度，是对抽象行政行为开展监督的重要途径。张德江委员长在第二十三次全国地方立法工作座谈会上指出：“备案审查制度具有两重基本功能：一是保证中央令行禁止；二是保证宪法法律实施。”《宪法》第六十二条、第六十七条在规定全国人大及其常委会监督宪法实施的同时，还规定全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议，这些规定是从监督职权的角度作出的。《宪法》第一百条、第一百一十六条规定，地方性法规、自治条例和单行条例报全国人大常委会批准或者备案，这些规定是从立法体制角度作出的。宪法的这些规定构成备案审查制度的基本框架。

是维护国家法制统一的重要举措。从法律层面看，加强备案审查工作有助于维护国家法制统一，维护宪法法律权威，保持法律体系内部和谐一致，有助于夯实法律体系基础，推动国家法治体系的完善；从政治层面看，加强备案审查工作有助于维护党中央权威和集中统一领导，有助于保障全面依法治国的有序推进，有助于协调推进“四个全面”战略布局目标的顺利实现。地方人大常委会要通过备案审查的方式维护国家法制统一，确保党中央决策部署在地方法规层面得到贯彻落实，把自觉维护党中央权威和集中统一领导贯穿到备案审查工作的全过程和各个方面。

是发挥人大监督职权的重要手段。备案审查是宪法法律赋予各级人大常委会的一项重要监督职权，随着全面依法治国方略的推进实施，备案审查工作在法律监督中的地位和作用更加凸显。《监督法》第五章“规范性文件的备案审查”把规范性文件备案审查作为人大常委会行使监督职权的重要方式，丰富了人大常委会的监督形式。修改后的《立法法》第五章“适用与备案审查”对设区的市、自治州制定的地方性法规和政府规章的报备工作、规范性文件主动审查等制度作出了新的规定。新形势下加强备案审查工作，有利于推进人大监督工作与时俱进、激发人大监督工作活力，有利于强化人大监督职能、增强人大监督实效。

是限制公权力、保障私权利的重要制度。党的十八届四中全会强调：“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为。不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”《立法法》第八十二条规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”备案审查制度的主要内容是审查规范性文件是否超越法定权限限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，或者违法增加公民、法人和其他组织的义务，以及要求公民、法人或者其他组织遵守的行政措施是否明显不合理、不公平。做好备案审查工作，可以从源头上防止权力滥用，推进法治政府建设，保障社会公平正义。

二、宜昌市规范性文件备案审查工作现状

　　宜昌市人大常委会规范性文件备案审查工作明确由市人大常委会法制工作委员会归口管理，指定专人负责，进一步理顺了工作关系，形成了规范性文件接收、登记、分送、审查、处理、归档的规范流程，规范性文件备案审查工作实现了规范化、程序化和制度化。工作实践中，存在的困难和问题：

对备案审查工作重要性的认识有待提高。规范性文件备案审查是各级人大常委会依法行使监督权的重要组成部分，对于规范行政行为，约束行政权力，深入推进依法行政具有重要作用。个别单位依然没有认识到规范性文件备案审查工作的重要性，工作中还存在着畏难情绪和消极态度，主动报备、主动审查意识较差，出现应报备不报备、报备不及时、报备不规范等问题。

　　报送备案的规范性文件质量有待提升。从目前审查情况看，尽管所有规范性文件都具备合法性，但有的规范性文件条款用语不规范；有的与上级有关规范性文件内容过于雷同，突出本地区本部门本行业特点不够；有的规范性文件出台比较仓促，调查研究不够，缺乏可操作性。在报送备案的材料内容和技术规范上，材料格式不统一、不规范，还存在对文件制定的依据缺少说明，或者说明不充分、不详尽以及说明过于简单化的情形。

　　备案审查工作的规范性有待增强。规范性文件备案审查范围与十八届四中全会提出“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的新要求存在较大差距，大量的以政府函件形式或者政府部门名义制发的规范性文件，没有进行备案。部分规范性文件存在报送备案不够及时、一次性集中补报的情况，“有件必备”的要求还没有完全实现，规范性文件漏报、迟报现象时有发生。

　　备案审查工作力量有待加强。市人民政府各工作部门和各县市区人大常委会专职从事规范性文件备案审查工作的人员较少，难以适应规范性文件备案审查工作的现实需要。部分从事备案审查工作的人员业务能力有待提高，受到专业水平、知识结构、人员精力等多方因素限制，很难真正履行起审查职能。

　　备案审查工作机制有待完善。在审查人员的责任落实和审查意见讨论、调研、合议等方面缺乏具体工作机制，导致审查许多时候留于表面。需要进一步健全市委办公室与市人大常委会法制工作委员会、市政府法制办公室与规范性文件起草单位，市人大常委会法制工作委员会与市人大各专门委员会、市人大常委会各工作委员会、各县市区人大及其常委会有关专门（工作）委员会的沟通协调机制。

　　历年制发的规范性文件有待清理。随着经济社会的发展，上位法不断修改完善，许多过去制定颁布的现行有效的规范性文件需要进一步清理。有的规范性文件的主要内容与法律、行政法规、规章及上级其他规范性文件相抵触，或者已被新的法律、行政法规、规章及规范性文件所代替；有的规范性文件的适用期已过或者调整对象已消失，实际上已经失效；有的规范性文件的个别条款与法律、法规、规章或上级行政规范性文件规定不一致。

三、加强规范性文件备案审查工作的思考

针对上述问题，以保障宪法法律实施为基础，以推动全面深化改革、全面依法治国战略决策落实为重点，着力推进备案审查工作制度化、规范化，进一步提升备案审查工作成效。

高度重视，进一步提高对备案审查工作重要性的认识。通过召开推进会、座谈会等方式，深入宣传规范性文件备案审查工作的重要性、必要性和紧迫性，阐明备案审查工作的法律依据和操作规程。一是要充分认识到备案审查工作是党中央的重大决策，是全面依法治国的一项重要政治任务，进一步解放思想、消除顾虑，增强主动性和自觉性。二是要充分认识到备案审查工作是维护社会主义法制统一和人民群众合法权益的重要手段，提升认知水平和参与热情。三是要充分认识到备案审查工作是地方人大常委会发挥法律监督职能的重要制度，增强责任感和使命感。

完善制度，进一步推动备案审查工作规范运行。对原有的《宜昌市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查办法》《宜昌市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作规程》等制度规范进行梳理，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的原则，完善备案审查工作机制。一是要完善报送备案制度。进一步界定规范性文件的定义，明确报备范围、报备主体、报备时限、报备程序以及各类常用文书格式，确保报送备案的规范性文件内容规范、格式统一，切实做到“有件必备”。二是要完善主动审查制度。《立法法》第九十九条第三款规定：“有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。”进一步健全主动审查程序，统一主动审查标准，明确主动审查期限，落实主动审查责任，切实做到“有备必审”。三是要完善督促纠正机制。加大沟通协调、督促纠正力度，推动制定机关自行纠正存在问题的规范性文件，对不自行纠正的依法予以撤销，切实做到“有错必纠”。四是要完善被动审查制度。细化审查建议受理、处理、反馈程序，完善公众提请审查建议机制，畅通公民、法人和其他组织提出规范性文件审查建议的渠道，并及时反馈和公开审查结果。

　　严格责任，进一步加强备案审查工作的督导检查。通过执法检查、定期清理、专题询问、重点抽查等方式提高规范性文件管理水平。一是落实规范性文件制发部门的责任。对市人民政府及有关工作部门、各县市区人大常委会的规范性文件定期清理，不定期开展抽查检查，重点对规范性文件报备率和迟报问题进行督查。二是落实规范性文件审查部门的责任。备案审查工作机构定期向常委会报告规范性文件备案审查情况，并向社会公布审查目录和审查结果。三是落实规范性文件整改部门的责任。建立健全规范性文件审查意见跟踪督办机制，相关单位收到审查意见书后，应当在规定时间内提出处理意见，并报告整改落实情况。

　　建强队伍，进一步提高备案审查工作能力。备案审查工作的政策性、法律性和专业性强，工作任务日益繁重，必须加强能力建设，使人员力量、队伍结构与备案审查工作相适应。一是要加强备案审查队伍建设。进一步加强组织领导，优化机构设置，提高人员素质。各县市区人大常委会应当明确一名政治素质高、专业知识强的人员负责备案审查工作，并保持人员的相对稳定。二是要建立健全专家智库。通过整合审查资源借力借智，委托专家对规范性文件开展同步审查，为深化备案审查工作提供智力支持。三是要加大备案审查工作人员的培训力度。组织开展规范性文件备案审查工作专题培训班，选派业务骨干参加全国、全省规范性文件备案审查培训班。

　　健全机制，进一步形成备案审查工作合力。备案审查工作涉及的部门较多，需要相关单位各司其职、各尽其责、协调配合，共同推动备案审查工作的有序开展。一是建立衔接联动机制。强化党委与人大、人大与政府之间的沟通联动，建立重大问题向党委请示报告制度，建立常委会法制工作委员会与政府办公室、政府法制办公室沟通协调常态机制。通过衔接联动，建立审查线索转送、征求意见、信息沟通、联合检查等制度。二是做好人大常委会内部分工。常委会法制工作委员会负责备案文件统一接收、登记和审查意见的综合、存档，有关专门（工作）委员会负责审查。法制工作委员会与专门（工作）委员会不定期召开联合文件审查会，共同研究论证审查中的难点、焦点问题。三是充分发挥人大代表在监督工作中的主体作用。通过征求意见、邀请参与论证等方式，吸收人大代表参加规范性文件备案审查工作。

精心组织，进一步做好规范性文件清理工作。规范性文件清理工作任务重、难度大，需要切实加强领导、精心组织实施。一是遵循“谁起草谁清理，谁执行谁负责”的原则。以市政府及市政府办名义制发的规范性文件清理工作，由市政府法制办公室牵头，相关起草部门提出具体清理意见。市人大及其常委会制定颁布的规范性文件，由起草或者监督执行该规范性文件的市人大及其常委会各委室负责清理。二是突出重点，全面审查。严格依照法律、法规、规章及上级其他规范性文件规定，对依据缺失、内容抵触以及不适应发展要求的规范性文件及时予以修改或者废止。三是创新工作方法。通过召开专家论证会、执法人员和行政管理相对人座谈会，开设网络专栏，向社会公布联系电话、电子邮箱等方式，充分征求、听取社会各界意见和建议。