2016年1月，荆州市与全省11个市、自治州共同获得地方立法权。在市委的领导和省人大常委会的指导下，市人大常委会充分发挥人大在立法中的主导作用和政府的基础作用，紧密联系荆州经济社会发展和社会治理的实际，以荆州市最重要、最迫切、最适宜的事宜确定立法项目，坚持蹄疾步稳，探索规律，把握节奏，着力提升立法能力，彰显地方特色。在去年制定2件地方性法规的基础上，今年4月已有1件地方性法规进入一审，另2件地方性法规正在组织调研，将于第四季度进行审议。

    一、人大主导，立法选项精准

　　修改后的立法法确定设区的市可以立法的三个方面的范围，内容非常广泛，如何做到立法需求与立法能力相适应，制定高质量的法规，市人大常委会认为首先要选准立法项目。工作中一是围绕重点确定立法项目。荆州古城是国务院1982年公布的全国首批24座历史文化名城之一，用我国名城保护专家、同济大学建筑学院著名教授阮仪三的话说，“荆州古城比西安的早、比平遥的大、比南京的真”，被誉为“我国南方不可多得的完璧”。荆州古城由于以前没有专门法规，保护和管理基本处于失控状态，保护规划有名无实。荆州市的省人大代表、政协委员曾多次就荆州古城保护立法问题在全省“两会”上进行呼吁。然而，由于省人大常委会自身立法任务繁重等多方面原因终未如愿。当荆州获得地方立法权之后，从荆州市决策层到社会各界，一致要求先行制定荆州古城保护方面的法规，于是市人大常委会通过选题、调研、起草等程序，制定了《荆州古城保护条例》。二是围绕大局确定立法项目。2016年以来，荆州市在基础薄弱、条件较差的情况下启动了争创国家卫生城市、文明城市等“五城同创”工作。为了深化创建活动，巩固创建成果，建立长效机制，在全国人大常委会副委员长万鄂湘的关心和省人大常委会的重视下，荆州市决定制定《荆州市社会文明行为促进条例》以及与“五城同创”密切相关的《荆州市城市综合管理条例》。三是围绕生态保护确定立法项目。荆州是全国内陆水资源最丰富的市州之一，除占全省干线总长48%的长江江段外，还有184个较大的湖泊。保护水资源、营造良好的生态环境任重道远。通过广泛调研，大家认识到，实施水法、水资源保护法和《湖北省湖泊保护条例》等上位法，尽快落实“湖长制”，很有必要实行“一湖一法”。加之，荆州市各级人大代表对全省第一大湖泊——洪湖保护立法的呼声一直很高。综合考虑论证后，感到洪湖处于四湖流域末端，而在该流域最顶端、面积为全省第三的长湖，既是荆州、荆门、潜江三市共管的跨区域湖泊，又是荆州中心城区备用水源地，这里在2016年“98＋”大洪水时险象环生，其保护更有现实紧迫性，市人大常委会决定将《荆州市长湖保护条例》列入今年的立法计划，并以此为基础为洪湖保护立法积累经验。

　　人大主导立法，不仅仅表现在主导制定立法计划，而应当在立法的各个层面、环节都能充分彰显。由于职能分工和所站角度不同，同样一件事不同的部门可能有不同的看法、不同的诉求。在古城保护立法中，围绕着是制定“名城条例”、“古城条例”还是“古城墙条例”多方各执一词，分歧较大。市人大常委会全面论证后觉得，国务院公布的“荆州（江陵）历史文化名城”是一个包括荆州古城、楚故都纪南城遗址、八岭山古墓群在内的综合体，本市立法工作刚起步，还没有制定“名城条例”这个综合性法规的能力；而古城墙保护立法虽然是申遗的需要，但范围又太狭窄。最后制定的既不是“大”的“名城条例”，也不是“小”的“古城墙条例”，而是“中”的“古城保护条例”。此外，针对立法过程中出现的部门争权诿责及权责不清、体制不顺、多规不一、刚性不足等问题，市人大常委会坚持问题导向，凸显公平公正，通过反复查找依据、科学确定职能、理顺各方关系、实行多规合一。尽可能让地方性法规实用、管用，我们特别注重针对性、操作性、实效性，注重沟通思想，摒弃部门保护主义，最大限度地促使法规内容同一，坚持法条能具体的尽可能具体，能细化的尽可能细化。如《荆州古城保护条例》明确规定古城保护范围、城内城外建筑物限高、古城人口总量控制等刚性标准，让法规的“牙齿”更硬。

　　二、炼造合一，夯实立法基础

　　人大主导立法是立法的基本原则，毋容置疑。工作伊始，考虑到无论是人大还是政府系统，在立法力量和立法经验上都基本处于空白的实际情况，《荆州古城保护条例》便由市人大常委会法工委直接牵头组织起草。但随之又出现了政府相关部门“配角”意识较强、工作主动性不够、积极性不高的问题。市人大常委会认为，人大“主导”不能简单地等同于“主角”，更不能表现为“独角”。政府及其相关部门在立法中仅仅定位在“协同”上是远远不够的，而应该是立法的基础和支撑。这不仅因为地方性法规需要他们贯彻实施，更重要的是立法中涉及的管理体制、主体资格、职责任务等难点、热点问题，常常需要由政府研究并由政府常务会议集体确定。有鉴于此，市人大常委会积极与市政府及其相关部门密切配合，争取重视和支持参与。一是坚持当头不牵头。“主导”应是核心，起着引领、带头作用，但是人大在立法中更多的功夫要用在幕后，让政府及其相关部门走上前台，做到共识同在、成果共享。在人大的积极推动下，今年荆州市“社会文明行为促进条例”、“长湖保护条例”、“城市综合管理条例”起草前，就分别组建了由参与政府分工的市委常委或政府副市长、人大常委会副主任为召集人的3个立法工作联席会议；起草班子分别由市文明办、市水利局（四湖工程管理局）、市城管局牵头，有关部门派出领导干部和业务骨干以及高校学者参加，实行“小班子一条龙”的工作方式。二是坚持督办不包办。起草法规案是立法工作的重要基础，地方立法内容要求很高，程序十分严格，没有人大常委会的督促落实工作很难到位。但是，这种督办落实不是大包大揽。人大在保质和限时上提出要求、突出重点，大的方面不放手，具体的工作则主要由起草班子完成。三是坚持借势不失势。荆州市立法工作起步较晚，人大立法力量和工作经验都严重不足，唯有扬长避短，调动各方面的积极性。对内，各司其职。除法制委和法工委外，人大各相关专工委都参与其中，在立法计划制定、立法调研和法规案起草等方面更是促进其主动作为。对外，借势借力。在组建立法顾问组、成立立法研究会、明确立法联系点、搭建立法人才库和项目库基础上，支持设在本市的长江大学成立地方立法研究中心，将该校法学院院长推荐、选举为市人大法制委副主任委员，“社会文明行为促进条例（草案）”便是委托长江大学法学院起草。此外，还争取更高层次“把脉”，“古城保护条例”、“社会文明行为促进条例”、“长湖保护条例”，不仅有省人大常委会法规工作室、省水利厅（湖泊局）的领导、专家把关，还分别征求国内3所知名大学教授的意见。为了增强立法工作的科学性，整合力量，齐抓共抓立法，市人大常委会经过充分调查研究、广泛征求意见，出台了《关于健全立法机制提高立法质量的意见》；召开全市立法工作推进会。其目的是建立人大与政府、人大各专委会与政府机关部门之间的合作、沟通协调机制，尽快构建党委领导、人大主导、政府支撑、社会协同、全民参与的荆州地方立法工作格局。  

　　三、民主立法，探索工作规律

　　立法的过程，是宣传群众、动员群众参与、最大范围吸收民智的过程。市人大常委会坚持开门立法，积极探索荆州地方立法工作的规律，认真研究解决立法中的突出问题。一是广泛征求意见。每部法规在立项后开展专题调研时间不少于3个月，集中调研不少于10次，外出考察不少于2次，召开各种座谈会不少于30次。在制定“社会文明行为促进条例”、“长湖保护条例”时，征求意见达18万余人，其中纸质问卷征求意见4万余人，市绩考办将其作为公职人员绩效考核网上的必答题。市人大常委会还分别派员到武汉、咸宁、黄冈、黄石、恩施等市州和省水利厅（湖泊局）以及浙江杭州、陕西西安、山西平遥、大同等地学习考察。二是浓墨重彩宣传。在本市主流媒体、网站开设与立法有关的专栏、专题节目，召开立法工作新闻发布会3次；起草人员接受新闻媒体采访4次。今年以来，荆州电视台等媒体精心策划，积极配合“社会文明行为促进条例”立法和“五城同创”工作，设置各个专题，每天组织宣传，营造了浓厚的立法宣传范围。三是开展立法研究。组织召开了2016年度市法学会立法研究会年会，举办了“社会文明立法论坛”，有15篇论文获奖。两年中，市人大常委会机关、高校、有关单位和立法研究会撰写了《设区的市立法工作初探》、《运用五大发展理念引领地方立法工作》、《文化自信与历史文化保护立法》、《精准立法促进社会文明刍议》等46篇论文；完成了《设区的市立法工作研究》等2个理论课题。从感性更从理性上对地方立法进行了探讨。四是促进上下联动。目前县级人大尚无立法权，但在立法工作上不能只是看客。修改后的地方组织法规定县级人大可以设立法制委，市人大常委会除了将部分法制委确定为立法联系点外，今年2月22日，组织召开了荆州市县级人大法制委工作座谈培训会，明确本市县级人大法制委与立法有关的三项工作联系：即上级交付的征求法规草案、进行修改征求意见；配合上级开展立法计划征集、立法调研和执法检查；对有关法律法规实施情况进行调研和检查监督，提出检查报告和建议。

　　荆州籍一代名相张居正有句名言：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”法规不是万能的，没有法规是万万不能的。制定地方性法规是重要的，但立法的实际效果要通过严格执法、全民守法来实现。针对本市地方性法规实施中可能出现的问题，我们已按照“谁执法、谁普法”的规定，要求相关执法部门和单位认真牵头做好地方性法规的宣传教育工作，每年要向市人大常委会作一次专题汇报；施行两年后市人大常委会将进行立法后评估，以切实保障法规得到正确有效实施。

                                （作者系荆州市人大常委会副主任、市法学会会长）