党的十八大提出，加强对政府全口径预算决算的审查和监督，体现了党对“加强人民代表大会制度建设，促进依法理财、民主理财”问题的高度重视，也赋予了预算审查监督工作更加丰富的内涵。因此，加强对政府全口径预算的审查和监督，既是党对人大监督工作的具体要求，也是各级人大及其常委会依法履职的所在。

　　一、工作现状

　　近年来，省人大常委会积极推动全口径预算审查监督各项工作，探索做好全口径预算审查监督工作的思路和方法，在丰富监督内容、改进监督方法、拓展监督渠道、增强监督实效等方面进行了一些尝试，取得了一些成效。

　　审查监督内容不断丰富。一是将“四本预算”全部纳入审查监督范围。省本级及各市州“四本预算”已全部纳入审查监督范围。同时，对地方政府债务实施限额管理，审查批准政府债务发行计划，加强债务宏观监督。二是因地制宜完善全口径预算体系。襄阳、咸宁等地除编制“四本预算”外，还编制了政府债务、政府采购、城建投资等专项预算，丰富和完善了预算体系。三是推动部门预算决算审查监督全覆盖。省级所有部门纳入审查监督范围，2014年进一步推动22所省属高校单列编制预决算，提交人大接受审查监督。

       审查监督制度逐步健全。一是加强预算审查监督立法工作。制定了《湖北省实施〈中华人民共和国预算法〉办法》、《湖北省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》、《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强省级预算审查监督的决定》，夯实了预算审查监督制度基础。加快完善国有资产监管体制，先后出台了《湖北省企业国有资产监督管理条例》、《湖北省行政事业单位国有资产监督管理条例》，强化国有资产监管。二是加强预算审查监督配套制度建设。针对人大与政府间预算信息不对称，预算审查监督信息不足的问题，制定了《湖北省人大常委会预算工作委员会与省人民政府相关部门关于建立沟通协调工作机制的意见》，在预算审查监督数据报送、资料互换等方面做出规定，形成了与相关部门常态化、规范化的沟通协调机制。

　　审查监督程序日益规范。一是在预算编制阶段提前介入。赴有关市县、省直部门调研，听取关于当年预算执行、下年预算编制的意见和建议，及时向财税部门通报反馈，在预算编制中加以改进，做到审查关口前移。二是开展预算“三阶段”审查。第一阶段，预算工委预审，组织人大代表、专家学者、中介机构等，对预算草案初步方案进行集中审查，提出初步审查意见，交财政部门研究处理。第二阶段，财经委初审，根据预算工委初步分析报告，对财政部门研究处理情况进行审核，提出关于预算的审查意见和建议，为起草预算审查报告做好准备；第三阶段，大会审查批准，人大会议期间，财经委根据各代表团审议意见，向大会主席团提出预算审查报告。经大会主席团审议、通过后，由大会全体会议表决批准预算。

　　审查监督力量逐步加强。一是建立预算决算审查监督专家库。针对人手不足问题，努力借用“外脑”，增强监督能力。2013年，在全省范围内广泛选拔、征集人才，产生了财税、审计等领域40名专家，建成了预算审查监督专家库。制定《预算审查监督咨询专家库管理办法》，明确专家工作权力义务，规范专家库管理。2014年，进一步优化专家库，完善管理办法，强化激励考核，增强了针对性、实用性。二是成立预算审查监督代表联络员队伍。2015年，由省人民代表大会各代表团推选，产生了15名预算审查监督代表联络员，2016年进一步增加到28名。积极为代表联络员履职创造条件，在本团审议预算相关议题时发挥引导作用，提高审议质量。制定了《湖北省人大预算审查监督代表联络员工作制度》、《湖北省人大预算审查监督代表联络员信息反映及反馈管理办法》，规范相关工作。三是实行预算审查监督第三方协作。自2013年起，与武汉宏信会计师事务所建立稳定合作关系，每年开展预算决算预先审查，都由该所人员提前熟悉审查方案，参与为期半月的集中审查，很大程度增强了工作力量，提升了审查专业化水平。

       审查监督形式不断完善。一是积极推动预算执行在线监督。通过与财政国库支付系统联网，对预算执行情况实时跟踪监督，开发软件自动分析预警，定期向财政部门通报情况，推动预算监督由阶段性向连续性、由重结果向重全程、由粗放型向精细化转变。二是加强对政府支出预算和政策的审查监督。2015年起，每年选择重大民生专项资金，从项目立项、资金安排、管理使用、支出绩效等方面，开展调研检查。决算审查时，结合调研情况，从专项资金设立的必要性、政策依据的可靠性、资金规模的合理性、资金分配的公平性、资金使用的绩效性等方面，审查专项资金决算情况，增强了监督实效。三是委托第三方实施专项资金绩效评价。2016年，结合高标准基本农田土地整治资金调研，从2013—2015年全省高标准基本农田土地整治项目中抽取166个，委托第三方中介机构，实地查勘项目，掌握详实情况，开展绩效评估。调查及评估结束后，有关情况向省人大常委会报告，有效拓展了监督深度。

　　审计整改监督不断加强。一是扎实开展审计查出问题整改专题询问。针对人大监督手段运用不充分，预算编制执行“年年审年年犯”，2014年开展了审计整改专题询问，为探索人大监督与审计监督结合的新路子，充分运用法定监督手段开拓了思路，也有利于直面问题开展监督，促进了审计查出问题整改，巩固了审计监督成果，增强了部门主动接受监督、规范预算管理的自觉性和主动性。二是建立审计查出问题整改部门同步报告机制。自2015年起，凡经审计查出存在突出问题的省直部门，在省人大常委会听取政府审计整改报告时，同时报告本部门有关问题整改情况，接受人大监督。一方面，强化了人大对审计整改工作的跟踪督办力度，维护了人大监督的权威性和审计监督的严肃性；另一方面，增强了部门规范预算管理的主体责任意识，有助于审计查出问题整改到位，促进了财政资金的安全有效使用。三是建立审计查出问题整改满意度测评机制。2016年，按照省委文件要求，省人大常委会开展审计查出问题整改满意度测评。首先，加强工作衔接，将关注重点纳入审计计划，要求在审计报告中全面准确反映，为测评奠定坚实基础。其次，加强整改跟踪调研，及时向政府反馈，要求完整回复情况，推动问题整改落实。再次，满意度测评动真格，要求部门列出清单，逐一报告整改情况，常委现场测评打分。测评结果向省人大代表通报，报送省委、通报“一府两院”。如经两次测评未通过，则启动询问、质询、特定问题调查等监督手段，增强了监督刚性

　　预算信息公开稳步推进。按照中央“打造法治政府、阳光政府，让权力在阳光下运作”的精神，积极稳妥推进预算信息公开。2012年以来，每年对预算信息公开提出要求，及时调研预算信息公开情况，确保公开及时规范。目前，省本级财政总预算（决算）、转移支付预算（决算）、涉密以外的部门预算（决算）、“三公”经费预算（决算），均按照统一口径、统一格式、统一时间，全部向社会公开，保障了公众的知情权、监督权。

　　二、存在的问题及原因

　　在全口径预算审查监督不断向深入推进和发展的同时，无论是预算审查批准，或者是预算执行监督，都客观存在一些问题。

　　审查深入性不够。对预算草案主要是总体性、一般性审查，从宏观上分析预算管理存在的问题。对预算安排是否符合本地发展实际，是否符合人民群众的现实需求，具体的支出项目是否合法合规，难以进行深入审查。

　　监督方式方法不活。“四多四少”问题：听取汇报多，实地调研少；关注总体多，关注具体少；关注预算分配多，关注过程、绩效少；提出审议意见、作出决定多，督促审议意见、决定落实少。监督手段大而化之，效果难到位。

　　审查程序不尽合理。预算流程方面，党委决定在前，人大审查在后，不便深入审查。审查流程方面，实行“一审”通过制，时间短、任务重，难以深入审查。表决方式方面，对预算“一揽子”审批，难以反映预算的局部不合理，也不利于体现代表建议。

　　监督主体力量薄弱。突出表现为专业性代表不多，主体作用难发挥。预算审查监督机构不够健全、人员配备不到位、专业人才紧缺，履职压力较大。

　　监督信息相对短缺。充分获取信息是有效审查监督的前提，但目前能获取的预算信息比较有限，审查所需资料不足，对能获取的预算信息，分析、挖掘和利用不够。

　　审查职权较难落实。如审查批准预算，能否分项进行、分别表决，审查中是否能进行预算修正，还需要进一步明确。预算调整规定过于原则，加上缺乏有效监控手段，预算调整审查权难以落实。

　　履职方式有待改进。预算审查监督信息化建设滞后，难以与政府预算信息化管理对接。少数地方进行的探索，缺少统一规划，各自为政、标准不一、水平不高，很难适应全口径、全过程预算审查监督海量数据处理要求。

　　三、加强全口径预算审查监督工作建议

　　（一）加强全口径预算审查监督的总体构想

　　按照党的十八大“健全权力运行制约和监督体系”要求，将人大监督与审计监督、民主监督等结合，融入网络型监督体系。其基本前提，就是预算反映政府全部收支，受到与其性质相适应的有效管理。其基本要求，就是预算监督全面覆盖政府所有收支，全面覆盖政府收支管理过程，收支信息向社会公开，接受公众监督。其基本目的，就是通过全方位、全过程审查监督，建立起对内有利于自我约束——说得清、道得明，对外有利于公众监督——看得懂、心里服的预算监督体系。

　　（二）加强全口径预算审查监督的具体建议

　　加强预算相关立法。积极建议中央加快出台预算法实施条例，修订全国人大关于加强预算审查监督的决定，适时修订我省配套地方性法规，增强可操作性。认真研究监督法等预算审查监督相关法律法规的修订工作，研究政府间关系、转移支付、政府投资、绩效管理等相关立法工作，完善预算审查监督法律体系，增强法律实施的可操作性。

　　完善政府预算体系。督促政府及部门改进预算管理，做实预算审查监督载体。一是深化一般公共预算管理，改变“基数加增长”预算编制模式，优化财政转移支付制度，完善收支统筹管理体系。二是改进政府性基金预算、国有资本经营预算管理，将预算落实到具体项目，提高可审性。三是加强政府性债务管理，全面纳入预算，编制债务预算，接受人大监督。四是统一预决算编制口径，按可比科目编制预决算，加强预决算之间的衔接。

　　健全监督工作机制。一是建立人大与政府间预算信息共享机制，破解信息不对称问题。二是恢复预算草案口头报告制度，提高代表对预算的重视和理解程度，促进政府改进预算报告和预算草案的质量。三是由人大牵头，财税等部门配合，设计预决算草案的报告内容和形式，提高预算可读性。四是完善预算表决程序，整体表决前提下，推行分项表决。对预算草案部分内容存在重大争议的，应当对该部分先行表决，必要时可进行单项调研、听证和审议。

　　加强自身能力建设。一是适应依法治国方针，增加具有专业背景的人大代表，优化代表结构。二是创造条件发挥代表主体作用，积极为代表履职搭建平台、提供信息，引导代表参与。三是加强预算审查监督机构建设，做到机构专设、人员专职、业务专精，提高履职能力。四是推进预算审查监督信息化，加强顶层设计，有序推广应用，提高工作效率。五是加强全口径预算审查监督理论、政策和方法研究，推动预算审查监督理论创新发展，为实践提供指导。

发挥各方监督合力。一是发挥人大监督、审计监督合力，对人大关注的重点问题委托审计，结合听取和审议审计工作报告，充分运用各种法定监督手段，增强监督刚性。二是积极为媒体监督创造条件，营造全民参与的监督氛围。通过媒体曝光典型案例，形成强大的舆论压力。三是积极为公众监督创造条件。探索建立预算听证制度，开辟公众参与预算决策的渠道。督促政府改进预算信息公开质量，为公众监督创造条件。